II GZ 438/25

II GZ 438/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2237/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-10-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. j. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2237/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. j. w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2024 r., nr: DZIK-IV.6610.1.25.23.L-0058/13.AB w sprawie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2237/24, po rozpoznaniu wniosku A. Sp.j. z siedzibą w B. (dalej: Spółka, Skarżąca, Strona) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA, Minister) z 6 czerwca 2024r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia - oddalił wniosek.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji. Strona wywodziła, że z samej istoty decyzji cofającej koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej wynika, że jej wykonanie może spowodować ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, to jest znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Podnosiła, że w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności traci możliwość jej wykonywania i zaburzona zostanie płynność finansowa Spółki. Zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia będzie skutkować koniecznością zwolnienia kilkorga pracowników zatrudnianych obecnie przez Skarżącą i utratą kontrahentów, a skutek ten może być trudny do odwrócenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując wniosek w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) i podkreślając, że wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady z art. 61 § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, doszedł do wniosku, że Strona nie przedstawiła okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie w jej przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie zawarte we wniosku, że wykonanie tejże decyzji i uniemożliwienie Skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej objętej cofniętą koncesją przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do powstania u Skarżącej szkody, która byłaby dla niej znaczna lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Zdaniem WSA, Strona we wniosku nie przedstawiła żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji finansowej i majątkowej. Wprawdzie w złożonym formularzu PPPr (o prawo pomocy) zawarte zostały oświadczenia dotyczące pewnych aspektów jej działalności (np. odnośnie do prowadzenia działalności ze stratą, wartości środków trwałych, wysokości straty za 2023 r., zestawienia wydatków stałych i zobowiązań za lipiec, czy stanu konta bankowego na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy), jednak nie zostały one poparte żadnymi dokumentami. Do tego z wpisów w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynikało, że Spółka, oprócz jako działalności przeważającej - działalności ochroniarskiej, z wyłączeniem obsługi systemów bezpieczeństwa, zgłosiła jako przedmiot pozostałej działalności: działalność ochroniarską w zakresie obsługi systemów bezpieczeństwa, działalność detektywistyczną, działalność świadczoną przez agencje inkasa i biura kredytowe, pozostałą działalność wspomagającą prowadzenie działalności gospodarczej, gdzie indziej niesklasyfikowaną, działalność usługową wspomagającą transport lądowy, pozostałą działalność w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowaną, działalność agentów zajmujących się sprzedażą towarów różnego rodzaju, działalność agencji reklamowych, niespecjalistyczne sprzątanie budynków i obiektów przemysłowych. Jeszcze szerszy zakres działalności Skarżąca (określony jako cele spółki) wskazała w § 5 umowy spółki, którego brzmienie rozszerzono w drodze uchwały wspólników z 15 stycznia 2022 r., co według WSA mogło sugerować, że Skarżąca rzeczywiście prowadzi działalność również w zakresie innym niż objęty cofniętą koncesją.
W takiej sytuacji Sąd uznał, że nie ma możliwości zweryfikowania, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może skutkować wyrządzeniem skutków, które byłyby dla Skarżącej trudne do odwrócenia w przypadku ewentualnego późniejszego uwzględnienia jej skargi. Wskazywany przez Skarżącą odpływ kontrahentów nie jest natomiast wyłącznie następstwem cofnięcia koncesji, lecz może być wywołany różnymi przyczynami. Przy tym, według WSA, nie jest to jednak zjawisko nieodwracalne i jest ono wpisane w ryzyko prowadzenia tego typu działalności gospodarczej.
Skoro Strona nie uprawdopodobniła ziszczenia się przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, to w ocenie WSA, należało odmówić zastosowania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych wskutek braku wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku oraz naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały rzeczywiste podstawy do uwzględnienia wniosku.
Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie Skarżącej Spółki nie jest zasadne.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa więc na wnioskodawcy (por. postanowienia NSA z: 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 429/23; 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 329/23; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24; 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 352/22; opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego nie można w tym zakresie podzielić stanowiska Spółki, także w sytuacji, gdy podnosiła, że samodzielnie, bez pomocy zawodowego pełnomocnika podejmuje obronę, gdyż powołany art. 61 § 3 p.p.s.a. nie różnicuje wniosków złożonych osobiście i złożonych przez pełnomocnika.
Nie są więc wystarczające ogólne twierdzenia wnioskodawcy, nawet jeśli odwołują się do realnych zdarzeń, procesów lub stanów. Obowiązek skonkretyzowania okoliczności, które mają świadczyć o wystąpieniu ustawowych przesłanek z art. 61 § 3 p.ps.a., spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności – jako związane z wykonaniem zaskarżonego aktu – mogą zostać zakwalifikowane jako realizujące przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Mając na uwadze przywołane wymogi, ciążące na Stronie domagającej się zastosowania wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, za prawidłową należy uznać ocenę wniosku strony, dokonaną przez Sąd I instancji.
Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w motywach postanowienia, Spółka - formułując w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – nie wykazała zaistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie w stosunku do niej ochrony tymczasowej. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że dokonanie weryfikacji, czy wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do powstania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, winno odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji pochodzących od Skarżącej. Ograniczenie się do ogólnego wskazania, że wykonanie decyzji w sposób istotny wpłynie na prowadzoną przez Stronę działalność gospodarczą, bez przytoczenia jakichkolwiek danych odnoszących się do prowadzonego przedsiębiorstwa oraz wysokości przewidywanej szkody, nie mogło zostać uznane przez WSA za wystarczające do wstrzymania wykonania skarżonej decyzji.
Wymaga podkreślenia, że Sąd I instancji przy ocenie, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. oparł się nie tylko na wniosku Spółki, wyżej ocenionym, do którego dołączono kopię wyroku sądu karnego o prawomocnym uniewinnieniu wspólnika Spółki od czynu zarzucanego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, kopiach decyzji o zmianach osobowych w Spółce i informacji z Krajowego Rejestru Sądowego Strony, ale także dowodach zgromadzonych w sprawie o sygn. V SPP/Wa 219/24 z wniosku Spółki o przyznanie prawa pomocy oraz materiałach zgromadzonych w aktach administracyjnych.
Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GZ 186/25 i przytoczone w nim orzecznictwo). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10).
Jeżeli Spółka jako jeden z głównych powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji cofającej koncesję, upatrywała w utracie zleceń w przeważającej większości związanych z koncesjonowaną działalnością, dla prowadzenia której cofnięto jej licencję oraz koniecznością spłacenia ośmiu pracowników ochrony, z którymi będzie zmuszona rozwiązać umowy, to przedłożone przez nią wraz z zażaleniem dokumenty nadal nie podważały prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Strona przedłożyła bowiem umowy o usługę fizycznej ochrony osób i mienia zawarte z klientami już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co może świadczyć, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie ma istotnego wpływu na te sferę działalności. Przedłożone umowy o rozwiązaniu współpracy ze Spółką pochodzą z 2019 i 2020 r., a więc sprzed wszczęcia niniejszego postępowania. Do tego sama Skarżąca twierdzi, że co najmniej 1/5 jej działalności nie jest związana z koncesjonowaną działalnością. Jak słusznie zauważył WSA w ujednoliconym tekście umowy Spółki obowiązującym od 24 sierpnia 2023 r. w celu Spółki (§ 5) ujęto formy prowadzenia działalności gospodarczej nie zgłoszone w Krajowym Rejestrze Sądowym (co także potwierdza informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców z 27 stycznia 2025 r.). Może więc ta okoliczność oznaczać, że działalność prowadzona przez Spółkę, poza tą koncesjonowaną, jest szersza niż Strona przedstawia i jest rozwijana, o czym świadczyć mogą: umowa zakupu i umowa leasingu pojazdów dla działalności gospodarczej i koszty ich obsługi, zawarte w trakcie postępowania (umowa sprzedaży) i po zakończeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego (umowa leasingu). Co do wspomnianych pracowników, sama Strona oświadczyła, że ma z nimi zawarte umowy zlecenia.
Przedstawione przez Spółkę dopiero w zażaleniu oświadczenia i dokumenty w nie spowodowały zmiany oceny stanowiska Sądu I instancji jako prawidłowego. Sąd, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie, musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Takiego materiału Strona nie przedstawiła także na ówczesnym etapie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także na ugruntowane stanowisko judykatury, iż każda decyzja cofająca pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania działalności koncesjonowanej, co zawsze wiąże się z utratą potencjalnych dochodów wynikających z jej prowadzenia i ryzykiem braku zwrotu poniesionych nakładów. Są to jednak zwykłe konsekwencje decyzji tego rodzaju, które same w sobie nie uzasadniają zasadności wstrzymania jej wykonania (por. postanowienie NSA w sprawie II GZ 352/22; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 42/25).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.