II GZ 367/21

II GZ 367/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II GSK 64/23 - Wyrok NSA z 2025-12-05
V SA/Wa 1753/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-26
II GZ 107/22 - Postanowienie NSA z 2022-05-10
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 974
art. 108 ust. 4a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1753/21 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. j. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1753/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez A. Sp. j. w C. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji spółka stwierdziła, że prowadzi sześć aptek, jednak wobec dwóch z nich decyzje o cofnięciu zezwoleń są już ostateczne i wykonalne, a decyzje wydane wobec pozostałych czterech mają treść identyczną jak decyzje ostateczne. Skarżąca wskazała również, że ze względu na straty spowodowane pandemią otrzymała subwencje z PFR w kwocie 387.202 zł. Warunkiem umorzenia tej subwencji do kwoty 75% jest jednak dalsze prowadzenie działalności oraz utrzymanie stanu zatrudnienia. W przypadku niewstrzymania zaskarżonej decyzji konieczne będzie zaprzestanie prowadzenia działalności przez spółkę, a w konsekwencji utrata pracy przez wieloletnich pracowników. Kolejny argument powołany przez skarżącą dotyczył niemożności zwrócenia zakupionych leków (o wartości detalicznej 107.110,53 zł) do hurtowni i konieczność ich utylizacji.
Skarżąca powołała się również na fakt realizowania w punkcie aptecznym, którego dotyczy zaskarżona decyzja, wielu recept w dłuższym czasie (tj. ważnych przez 12 miesięcy od wystawienia), na podstawie których pacjenci regularnie nabywają przepisane im leki, a recepta jest pozostawiona w aptece. Zamknięcie punktu wiązać się zatem będzie ze znacznymi trudnościami dalszego realizowania przez pacjentów otwartych już recept.
Na koniec skarżąca powołała się na wydatki podnoszone przez jedną ze wspólniczek na studia córki.
W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała, że decyzje ostateczne o cofnięciu zezwoleń zostały już wydane wobec wszystkich punktów prowadzonych przez spółkę. Tym samym spółka nie posiada już żadnych dochodów chociaż koszty działalności wynoszące kilkadziesiąt tysięcy miesięcznie pozostały niezmienione.
W kolejnym piśmie skarżąca wskazała, że wartość przeterminowanych faktur wynosi obecnie 350 tys. zł. Spółka nie ma tez środków na opłacenie składek ZUS i podatków za kolejne miesiące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie omawianej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu stwierdził, że uwzględnił wniosek strony, gdyż skarżąca wykazała, że brak ochrony tymczasowej spowoduje znaczne trudności w zrealizowaniu otwartych już rocznych recept. Sąd miał też na uwadze zagrożenie rozwiązania umów o pracę z osobami zatrudnionymi w punkcie aptecznym. W ocenie WSA, wystarczające uprawdopodobnienie stanowi w tej kwestii wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie wszystkich punktów aptecznych spółki.
Zażalenie na to postanowienie wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając je w całości, jako wydanego z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.
W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że WSA w Warszawie oparł postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji GIF na okolicznościach, które nie zostały należycie uprawdopodobnione przez skarżącą. Odnosząc się do spowodowania znacznych trudności w zrealizowaniu otwartych już rocznych recept, GIF podniósł, że nie została wskazana we wniosku nawet przybliżona liczba otwartych recept. Poza tym, realizacja recept jest podstawowym obowiązkiem aktywnie działającej apteki ogólnodostępnej. Niemożność realizacji "otwartych recept" po wydaniu ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki czy punktu aptecznego należy zatem według organu zaliczyć do normalnych konsekwencji wykonania decyzji administracyjnej, a zatem okoliczności te nie dają podstaw do zastosowania środka ochrony w postać wstrzymania jej wykonania, gdyż nie jest to sytuacja wyjątkowa, wymagająca zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa.
Odnosząc się zaś do zagrożenia rozwiązania umów o pracę z osobami zatrudnionymi w punkcie aptecznym, GIF podniósł, że strona przedłożyła listę płac, która nie jest w ocenie organu wiarygodna, gdyż nie została przez nikogo podpisana. Nie dowodzi zatem stanu rzeczywistego zatrudnienia na dzień złożenia skargi. Przedłożono również umowę o pracę zawarte z A.S., z których wynika gdzie świadczona ma być praca (w przedmiotowym punkcie aptecznym) oraz kiedy został rozpoczęty stosunek pracy – [...] września 2020 r., a nie, że nadal on trwa. We wniosku zadeklarowano, że spółka zatrudnia 15 osób. Brak jednak wykazania, że w istocie osoba ta utraciłaby pracę w efekcie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, w szczególności, że nie wszystkie te osoby, co wynika z samego wniosku, wykonują pracę w punkcie aptecznym, w odniesieniu do której została wydana decyzja o cofnięciu zezwolenia.
Odpowiedź na zażalenie wniosła spółka wnosząc o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z listy płac za marzec i kwiecień 2021 r., potwierdzeń dokonania wypłaty na rzecz M.M., potwierdzenia przekazania pracownikom wynagrodzenia za marzec i kwiecień 2021 r. na okoliczność ilości pracowników i wypłacania im wynagrodzenia, mimo zamknięcia aptek.
W uzasadnieniu tego pisma procesowego spółka podniosła, że bez większego znaczenia jest to czy recept rocznych realizowanych w punkcie aptecznym byłoby kilka lub kilkanaście, czy też jedna. Bo nawet realizacja jednej takiej recepty wiązałaby się ze znacznymi problemami dla osoby, która by taką receptę zaczęła realizować. Odnosząc się do kwestii pracowników spółka wyjaśniła, że lista płac nie była podpisana gdyż została wygenerowana z systemu i przesłana drogą elektroniczną. Dla wykazania bezpodstawności tego zarzutu w załączeniu przesłano podpisane listy płac wraz z firmową pieczęcią spółki. Ponadto przesłano pokwitowania odbioru wynagrodzenia przez pracowników oraz potwierdzenie przelewu wynagrodzenia jednej z pracownic. Z dokumentów tych wynika według spółki jaki jest stan zatrudnienia.
Poza tym, skarżącej cofnięto zezwolenia na prowadzenie wszystkich aptek przez nią prowadzonych. Skoro tak, nie ma znaczenia, ile w tej konkretnej aptece pracowało osób, bowiem nie ma nawet możliwości, aby osoby te gdziekolwiek tymczasowo przenieść. Skarżąca zajmuje się wyłącznie prowadzeniem aptek. Wszystkie apteki zostały zamknięte, a skarżąca musiała w tym czasie opłacać wynagrodzenie, podatki i składki ZUS w zasadzie wyłącznie za gotowość tych osób do pracy. Utrzymywanie przez pewien czas pracowników w ten sposób i tak jest mniejszą szkodą, aniżeli rozwiązanie umowy i zwrot pobranej subwencji. Natomiast sytuacja taka nie może trwać w nieskończoność i dzięki postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia skarżąca jest w stanie utrzymywać ten stan zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn niżej podanych.
Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, (...).
Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest zatem związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana wykazać, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem sądu administracyjnego jest zaś te przesłanki ocenić, zarówno pod względem kompletności, jak i zasadności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyznać rację GIF składającemu zażalenie na postanowienie WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji, że ocena wniosku skarżącej w tym przedmiocie nie została dokonana przez Sąd I instancji prawidłowo.
WSA uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że skarżąca wykazała, po pierwsze, że brak ochrony tymczasowej spowoduje znaczne trudności w zrealizowaniu otwartych już w punkcie aptecznym rocznych recept, a po drugie, zagrożenie rozwiązania umów o pracę z osobami zatrudnionymi w punkcie aptecznym.
Odnośnie tych okoliczności należy stwierdzić, że nie wymagały one wykazania niebezpieczeństwa ich wystąpienia we wniosku, gdyż są to oczywiste konsekwencje decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, czy punku aptecznego. Nie ma wątpliwości, że decyzja taka sama w sobie wywołuje konieczność zaprzestania prowadzenia tego typu placówki, co wiąże się m.in. z brakiem możliwości obsługi pacjentów z nadal otwartymi tam receptami i zakończeniem zatrudnienia personelu. Jeżeli zatem te okoliczności (i wyłącznie te) nie mogły stanowić o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nieprawidłowe było uznanie, że ich podniesienie, wykazanie, uprawdopodobnienie we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji było wystarczające do przyznania ochrony tymczasowej.
Dalej, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca odnośnie do decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki nie wprowadził odstępstwa od reguły – wyrażonej wprost w art. 61 § 1 p.p.s.a. - że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Ustawodawca nie przewidział też przesłanek wstrzymania tego typu decyzji według zasad innych niż określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W Prawie farmaceutycznym wskazano jedynie przypadki w których przepis ten nie znajduje zastosowania. I tak, w myśl art. 108 ust. 4a do decyzji, o których mowa w ust. 4 (w tym do decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki), wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 nie stosuje się art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).
Ponieważ takiej podstawy prawnej wprost nie wskazano w zaskarżonej decyzji – zasadne było przeprowadzenie analizy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i zawartych w nim argumentów pod kątem spełnienia przesłanek ustanowionych art. 61 § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że do wniosku, a także późniejszych pism strony skarżącej załączono szereg dokumentów dotyczących jej sytuacji, które jednak zostały w analizie i ocenie Sądu I instancji pominięte.
Wobec powyższych uchybień w ocenie wniosku spółki o przyznanie ochrony tymczasowej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.