II GZ 358/25

II GZ 358/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III SA/Po 142/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-09-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 § 2, art. 61 § 2 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. Sp. z o.o. S.K.A. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Po 142/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. S.K.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2024 r. nr SKO.D.4031.158.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Po 142/25, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. S.K.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 grudnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka - uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - podała, że zapłata bądź egzekucja kary pieniężnej spowodowałaby uszczerbek majątkowy po jej stronie, bowiem przeciwko skarżącej toczy się około dwadzieścia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, których łączna wysokość oscyluje w granicach kilkuset tysięcy złotych. W ocenie wnioskującej może to spowodować zachwianie lub utratę płynności finansowej spółki, trudności w wywiązywaniu się ze zobowiązań czy nawet konieczność redukcji zatrudnienia. Skarżąca podniosła również, że sytuacja ta może okazać się niemożliwa do odwrócenia, nawet w przypadku finalnego pozytywnego dla spółki zakończenia toczących się postępowań.
Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie nadesłała żadnych dokumentów uprawdopodabniających ryzyko spowodowania u niej uszczerbku majątkowego (np. dokumentów dotyczących jej aktualnej sytuacji majątkowej - dochodów, zobowiązań, majątku aktywnego, pasywów itp.). Zdaniem WSA, niewystarczające w tym zakresie było twierdzenie, że przeciwko skarżącej toczy się około dwadzieścia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, których łączna wysokość oscyluje w granicach kilkuset tysięcy złotych. Tym samym Sąd uznał, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. Sp. z o.o. S.K.A. w G., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania organowi do ponownego rozpatrzenia, w tym do rozpatrzenia wniosku skarżącej dotyczącego wstrzymania przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Spółka wniosła również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i rozpatrzenie przez tut. Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 grudnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt SKO.D.4031.158.2024 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania o sygn. akt ZDM-UZ.41082.10.2024.SZB wydanej w dniu 14 sierpnia 2024 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 4.340,00 zł, w sprawie zajęcia pasa drogowego na ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie obiektu w postaci automatu biletowego bez zezwolenia zarządcy drogi, pomimo że wniosek ten w związku z powołaniem się w pierwszej kolejności na art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podlegał rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które to w tym zakresie się nie ustosunkowało, co czyni odmowę sądu przedwczesną;
2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez:
1) rozpatrzenie wniosku skarżącej o wstrzymaniu przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości, pomimo braku uprzedniego rozpoznania tego wniosku przez organ, który w pierwszej kolejności był zobowiązany wniosek w tym przedmiocie rozpoznać, a Sąd nie wezwał skarżącej do wypowiedzenia się w zakresie podstawy prawnej, która winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie jako pierwsza;
Z ostrożności procesowej podniesiono:
2) brak wstrzymania wykonania decyzji pomimo istnienia ku temu przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem wykonanie zaskarżonej decyzji tj. jej zapłata bądź egzekucja kary pieniężnej, spowoduje znaczne szkody, w postaci znacznego uszczerbku majątkowego po stronie skarżącej.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że głównym wnioskiem skarżącej było rozpatrzenie w pierwszej kolejności przez organ możliwości wstrzymania zaskarżonej decyzji w całości. Ustawodawca w art. 61 p.p.s.a. umożliwił stronie wybór podmiotu rozpatrującego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Zgodnie z wolą skarżącej, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji powinien być rozpatrzony w pierwszej kolejności przez organ, a tylko i wyłącznie w sytuacji negatywnego rozpatrzenia przez organ, WSA powinien, po przesłaniu skargi, rozpocząć analizę przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy więc uznać, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym przedmiocie pozostaje przedwczesne.
Skarżąca dodała, że zachowanie organu, a następnie WSA pozbawiło ją możliwości, którą nadają jej, obowiązujące przepisy prawa, polegające na wyborze podmiotu rozpatrującego wniosek w pierwszej kolejności. Organ pomimo wyraźnie sformułowanego wniosku pozostawił go bez rozpoznania, w żaden sposób nie informując strony o tym czy wstrzymuje wykonanie decyzji, czy też nie, a następnie WSA bezrefleksyjnie rozpoznał wniosek skarżącej pomimo braku wcześniejszego postanowienia organu w tym przedmiocie. Zdaniem Spółki, nieprawidłowe było zatem zaniechanie przez organ rozpatrywania jej wniosku.
Wnosząca zażalenie podtrzymała swoje stanowisko o szeregu naruszeń zawartych w zaskarżonej decyzji, a także argumentację o ryzyku spowodowania uszczerbku majątkowego po jej stronie w przypadku ewentualnego wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej, jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Strona skarżąca nie przedłożyła rachunku zysków i strat obrazujących ogólny wynik finansowy spółki. Brak jest również w aktach sprawy dokumentów bankowych obrazujących obrót środkami finansowymi. Tym samym nie sposób było ustalić jakimi dochodami rzeczywiście dysponuje skarżąca. W niniejszej sprawie wnioskująca nie nadesłała bowiem żadnych dokumentów uprawdopodabniających tę okoliczność. Niewątpliwie informacje takie pozwoliłyby na ocenę bieżącej sytuacji majątkowej skarżącej w zakresie możliwości wywołania wykonaniem zaskarżonej decyzji jednej bądź obu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja wymaganej należności może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji finansowej spółki. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary (czy też sumy kar) będzie miała realny wpływ na jej kondycję finansową i ewentualne zachwianie płynności finansowej spółki. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Do akt nie przedłożono jednak żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową oraz świadczących o ciążących na wnioskującej zobowiązaniach. Brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie doprowadził do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku z powodu nieprzedstawienia pełnego i rzeczywistego obrazu zdolności płatniczych skarżącej. W tej sytuacji niemożliwą stała się inna ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niż ta, której dokonał Sąd I instancji. Tym samym za zasadne należało uznać stanowisko WSA, iż skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest zatem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie zdaniem strony wnioskującej – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882).
Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie może też być podniesiona w uzasadnieniu zażalenia okoliczność, że przeciwko skarżącej toczy się około dwadzieścia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, których łączna wysokość oscyluje w granicach kilkuset tysięcy złotych. W kontekście wskazanego powyżej braku pełnego obrazu w zakresie zdolności finansowej i posiadanego przez skarżącą majątku, okoliczność ewentualnego obciążenia wielością kar, nawet w znacznych rozmiarach, nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie jest bowiem wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem strona nie uprawdopodobniła podniesionych okoliczności. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należało więc uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z koniecznością uiszczenia kary pieniężnej, bowiem skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. Nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu I instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że brak uwzględnienia żądania strony o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu, nie uniemożliwia wystąpienia z ponownym wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie wniosku przez Sąd, pomimo iż w pierwszej kolejności podlegał on rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w tym zakresie się nie ustosunkowało, co czyni odmowę sądu przedwczesną, wskazać należy, że organ administracji może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może wstrzymać", bez określenia dodatkowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności, powoduje, że organ administracji publicznej nie ma takiego obowiązku lecz posiada kompetencję do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania w granicach własnego uznania (H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 61.). W związku z powyższym skarżąca nie ma racji twierdząc o przedwczesnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd, bowiem jeżeli organ administracyjny nie rozpatrzył wniosku o wstrzymanie w okresie przed przekazaniem akt ze skargą do sądu wojewódzkiego, to brak rozstrzygnięcia organu w tym zakresie powoduje, że wniosek ten rozpozna sąd, bez potrzeby jego ponawiania. Taka możliwość działania sądu jest właśnie skutkiem przekazania sądowi skargi przez organ celem rozpoznania. W tych warunkach nie istniały prawne przeszkody do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Podkreślić w tym miejscu należy, że po przekazaniu przez organ skargi sądowi na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. gospodarzem postępowania staje się właśnie sąd administracyjny i jest on właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem działanie WSA co do reguły nie narusza art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.