II GZ 351/25

II GZ 351/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2318/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-09-30
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2318/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. A. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 czerwca 2024 r. nr MDP.051.2146.2017.AW w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2318/24, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. A. na postanowienie Ministra Zdrowia z 17 czerwca 2024 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania postanowienia podniósł, że argumentacja wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonanie zaskarżonego postanowienia odnosi się przede wszystkim do kwestii negatywnych konsekwencji oraz potencjalnie nieodwracalnych skutków wykonania obowiązku szczepienia u dziecka skarżącej. Tymczasem przedmiotem postępowania toczącego się przed WSA nie jest bezpośrednio kwestia obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, lecz kwestia nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Tym samym uzasadnienie wniosku powinno wskazać jakie negatywne konsekwencje mogą nastąpić w przypadku uiszczenia czy też wyegzekwowania nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.
W swoich dalszych rozważaniach Sąd I instancji wskazał, że aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja kwoty 550 zł może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej skarżącej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej grzywny/opłaty i majątku jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie tego, czy w przypadku skarżącej zapłata kwoty 550 zł doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych od odwrócenia skutków. Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia skarżąca nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. Bez przedłożenia przez skarżącą stosownych dokumentów źródłowych nie jest w istocie możliwe zweryfikowanie zarówno wysokości uzyskiwanego przez nią aktualnie przychodu i dowodu, ich regularności, wartości środków majątkowych należących obecnie do skarżącej, a następnie porównanie tych wartości z wysokością zobowiązania nałożonego na skarżącą w celu oceny, czy ewentualne wykonanie tego postanowienia przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie doprowadzi w przypadku skarżącej do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna, bądź wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w razie ewentualnego uwzględnienia skargi.
Zdaniem WSA, rodzaj nałożonego obowiązku, tj. grzywna w celu przymuszenia i obciążenie opłatą za czynności egzekucyjne nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu skarżącej kwoty pieniężnej objętej zaskarżonym postanowieniem.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. A., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:
- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie nie nosi znamienia wykonalności, mimo że otwiera możliwość egzekucji nałożonej grzywny czy też nałożenia kolejnej, a zatem spełniona jest przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że z uwagi na charakter postanowienia, którego celem jest przymuszenie do wykonania obowiązku szczepienia, brak wstrzymania jego wykonalności może spowodować dalsze nakładanie grzywien, jak i zmiany w stanie zdrowia dziecka. Świadomość rodziców i obserwowane liczne powikłania poszczepienne (których możliwość wystąpienia przewidują sami producenci w treści ulotek dot. szczepień) wskazuje, iż brak wstrzymania wykonania postanowienia może spowodować nieodwracalne skutki i tym samym wymierną szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona, np. poprzez zwrot wyegzekwowanej kary grzywny.
W odpowiedzi na zażalenie organ przedstawił wyjaśnienia w sprawie oraz stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na rozpatrzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo).
Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (postanowienia) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ na sytuację materialną wnioskującej mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonego postanowienia, nakazującego zapłatę określonej kwoty tytułem grzywny, jest niemożliwe. W ocenie NSA, argumentacja skarżącej odbiegała od istoty niniejszego postępowania wpadkowego, odnosząc się do meritum problemu poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zamiast skupiać się na potencjalnych skutkach w postaci pogorszenia sytuacji finansowej skarżącej, które mogłyby zaistnieć po wyegzekwowaniu nałożonej na nią grzywny.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona przez stronę w zażaleniu. Skarżąca zarówno we wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, jak również w zażaleniu ograniczyła się bowiem do ogólnych twierdzeń koncentrujących się na jej obawie związanej
z poddaniem dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu i wynikającymi
z tego możliwymi negatywnymi konsekwencjami dla stanu zdrowia jej dziecka.
Należy podkreślić, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 500 zł na skutek niepoddania dziecka szczepieniu ochronnemu i stanowi środek przymuszający do dopełnienia tego obowiązku oraz obciążenie skarżącej opłatą za czynności egzekucyjne w wysokości 50 zł. Skarżąca we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej powinna była więc, co słusznie zauważył Sąd I instancji, odnieść się do nałożonej przez organ grzywny, jej wpływu na swoją sytuację finansową i majątkową oraz powiązać te okoliczności z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec nieuczynienia tego oraz niedołączenia do wniosku jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby na ocenę aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej, zasadnie WSA stwierdził, iż niemożliwym było ustalenie, jaki wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonego postanowienia na sytuację skarżącej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu
I instancji, że skarżąca nie wykazała, iż ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec tego nie było podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonego postanowienia oraz jego uchylenia i ewentualnego wstrzymania wykonania objętego skargą postanowienia.
Na marginesie wskazać należy, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego, którego zasadności nie bada się na etapie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie jest zatem obowiązek wykonania szczepienia. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z tytułu wykonawczego, którym go nałożono. Grzywna stanowiąca przedmiot zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, aczkolwiek jest związana z niewykonaniem obowiązku szczepienia dziecka, to jednak sama takim obowiązkiem nie jest. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie będzie zatem miało przełożenia na sam obowiązek szczepienia, z którym skarżący łączy wskazywane we wniosku i zażaleniu negatywne skutki, które można by zakwalifikować jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Zdarzenia te uzasadniałyby wstrzymanie wykonania tytułu wykonawczego, który nakładał obowiązek szczepienia, nie mogą jednak stanowić przesłanki wstrzymania dla aktu, który stanowi o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Potencjalna możliwość nakładania na skarżącą przez organ egzekucyjny kolejnych grzywien również nie stanowi przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ jest to skutek, który nie wynika z zaskarżonego postanowienia, lecz z ewentualnego dalszego zaniechania wykonania ciążącego na stronie obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.