II GZ 346/25

II GZ 346/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1383/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2024 r. nr DE CH/00001/2024 w przedmiocie nakazu zapewnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych dla produktu postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/24, odmówił B. sp. z o.o. w W. (strona skarżąca, spółka, skarżąca) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (organ) z dnia 26 lutego 2024 r. nr DE CH/00001/2024 w przedmiocie nakazu zapewnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych dla produktu.
Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika następujący stan faktyczny.
W ww. skardze strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Spółka wskazała, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji grozi wyrządzeniem jej znacznej szkody z tego względu, że produkty, których dotyczy decyzja, są wytwarzane na zlecenie grupy kapitałowej, do której należy spółka, przez podmiot trzeci, który ma siedzibę w Chińskiej Republice Ludowej, natomiast sama spółka pełni rolę dystrybutora tych produktów oraz innych globalnych marek koncernu B. na podstawie zawartych umów dystrybucyjnych. Spółka podniosła, że – należąc do międzynarodowego koncernu B. – nie dysponuje własnymi zasobami umożliwiającymi jej szybkie wprowadzanie w produktach zmian określonych w zaskarżonej decyzji, a wszelkie tego rodzaju zmiany muszą być wprowadzane przez producenta w Chińskiej Republice Ludowej i ze względu na skomplikowanie procesów logistycznych i produkcyjnych wiązać się to musi ze znacznymi nakładami czasowymi i finansowymi. Skarżąca podkreśliła ponadto, że czas niezbędny do dostosowania produktów w sposób wskazany w decyzji wynosi co najmniej 8 miesięcy. Zdaniem spółki, dostosowanie produktów do wymogów określonych w zaskarżonej decyzji będzie więc wiązać się z koniecznością poniesienia istotnych wydatków, które stanowiłyby dla niej poważną szkodę majątkową.
Oddalając wniosek strony skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został prawidłowo uzasadniony, gdyż skarżący nie przedstawił konkretnych zdarzeń czy okoliczności faktycznych wskazujących na zasadność wniosku o wstrzymanie, a więc na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie WSA w Warszawie, ogólnikowe twierdzenie zawarte we wniosku skarżącej spółki ma charakter hipotetyczny i nie jest poparte żadnymi dokumentami wskazującymi na wystąpienie w chwili obecnej niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno natomiast odnosić się do konkretnych okoliczności związanych z wykonaniem zaskarżonego aktu mogących wywołać znaczną szkodę, a zawarte w uzasadnieniu twierdzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach źródłowych. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku i nie poparcie go odpowiednimi do tego dowodami uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Sąd Wojewódzki podniósł także, że jest obowiązany do oceny przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem interesów skarżącego, ale też innych uczestników postępowania, a nawet podmiotów, których podlegająca wykonaniu decyzja dotyczy jedynie pośrednio (np. tylko w wymiarze faktycznym, a nie wyłącznie prawnym). WSA w Warszawie wskazał, że ocenie podlegać musi więc również i to, czy ewentualne udzielenie ochrony tymczasowej spółce na czas postępowania sądowego nie będzie groziło szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami innym podmiotom, jak np. potencjalnym konsumentom użytkującym sporny preparat. Skoro ustawodawca przewidział obligatoryjny obowiązek oznakowania produktów tj. papierosów elektronicznych, to "miał zapewne na względzie dobro jego użytkowników". Z powyższych względów, Sąd I instancji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w razie stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a.
W uzasadnieniu podniesiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zostało oddalone, albowiem zaskarżone postanowienie – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, co oznacza, że wniosek strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało rozstrzygnąć negatywnie.
Weryfikując pozytywnie rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonego postanowienia oraz dokonując oceny argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zażalenia, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przesłanki materialne uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołują się do nadzwyczajnych okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (zob. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GZ 143/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., II GZ 189/25). Powyższe przesłanki podlegają ponadto wykładni restryktywnej, co jest konsekwencją ustawodawczego założenia, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych (art. 61 § 1 p.p.s.a.). W drugiej kolejności trzeba zastrzec, że strona skarżąca, wnioskując o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jest zobowiązana do konkretyzacji ustawowych przesłanek przez odwołanie się do konkretnych i aktualnych okoliczności faktycznych (co wymaga ich przedstawienia za pomocą odpowiednich i wiarygodnych dokumentów) oraz argumentacyjnego wykazania, że zaistnienie tych okoliczności co najmniej uprawdopodobnia twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie są zatem wystarczające ogólne, hipotetyczne lub nieweryfikowalne twierdzenia, nawet jeśli odwołują się one do pewnych realnych zdarzeń, procesów lub stanów. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania i wykazania okoliczności je potwierdzających spoczywa zatem na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24).
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego będącego przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że strona skarżąca przywołała wprawdzie pewne okoliczności faktyczne, które w jej ocenie realizują ustawowe przesłanki z art. 61 § 3 p.ps.a. (w tym przede wszystkim eksponowany problem konieczności podjęcia szeregu czynności zmierzających do wykonania zaskarżonej decyzji przez chińskiego producenta spornych produktów, co ma wiązać się ze "znacznymi nakładami czasowymi i finansowymi"), jednak twierdzenia te nie zostały w żaden sposób ilościowo lub jakościowo skonkretyzowane oraz wykazane, co zamyka sądowi administracyjnemu możliwość oceny, czy i w jakim zakresie mogą być one uznane za świadczące o prawdopodobieństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na tle całościowej i aktualnej sytuacji organizacyjnej, majątkowej lub finansowej strony skarżącej. Nie poddają się także ocenie merytorycznej ogólne twierdzenia wskazujące na możliwość utraty przez stronę skarżącą zaufania klientów lub aktualnej pozycji rynkowej ("szkoda niemajątkowa") albo na możliwość powstania "znacznej szkody" związanej z "bezpowrotną utratą zasobów projektowych, wdrożeniowych i produkcyjnych" w procesie wykonania zaskarżonej decyzji, co dodatkowo uniemożliwi "przywrócenie stanu poprzedniego", wobec "braku możliwości odzyskania poniesionych nakładów finansowych i czasowych w wymiarze ekonomicznym" i pozaekonomicznym.
Bezprzedmiotowe i treściowo błędne okazały się natomiast rozważania Sądu Wojewódzkiego na temat oceny "interesów innych uczestników postępowania" ("potencjalni konsumenci" spornego produktu) na tle zagadnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz ewentualnego wpływu udzielenia ochrony tymczasowej na zagrożenia powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie tych "innych podmiotów". O ile można rozważać przesłanki materialne, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej, w odniesieniu do uczestników postępowania (art. 33 p.p.s.a.), o tyle nie jest uprawniona analiza podstaw do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w świetle przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. expressis verbis wynika, że przesłanki te dotyczą tylko rozstrzygnięcia pozytywnego ("sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli..."). Z kolei formuła kompetencyjna tego przepisu ("sąd może") nie stanowi podstawy do konstruowania odrębnego katalogu przesłanek rozstrzygnięć negatywnych wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2023 r., II GZ 461/23). Odmiennym zagadnieniem jest natomiast zakres swobody orzeczniczej sądu administracyjnego w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., jak w sentencji.