II GZ 301/23

II GZ 301/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
III SA/Wr 744/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia D.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 744/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 27 lipca 2021 r. nr 4162/63/2022 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 744/22 odmówił D.P. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej SKO, Kolegium) z 27 lipca 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na trzy miesiące.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że wraz ze skargą na wyżej opisaną decyzję SKO skarżący wniósł o wstrzymanie jej wykonania ze względu na swój zły stan zdrowia; jest bowiem po udarze i wylewie krwi do mózgu, porusza się z użyciem kuli ortopedycznej. Strona posiada samochód dostosowany do potrzeb inwalidztwa. Skarżący podniósł, że odebranie mu możliwości kierowania pojazdami może wiązać się z wystąpieniem istotnej nieodwracalnej szkody w jego sytuacji majątkowej, ponieważ zostanie pozbawiony możliwości zarobkowania oraz nadzorowania działania przedsiębiorstwa, które prowadzi. Odległość między miejscem zamieszkania a prowadzonym przedsiębiorstwem wynosi 20 km.
Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego WSA wskazał na przesłanki przewidziane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 259; dalej: p.p.s.a.) i powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty i tylko starannie uargumentowany i udokumentowany wniosek umożliwia sądowi dokonanie oceny, czy przesłanki te zaistniały umożliwiając udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym.
W ocenie sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.; nie przedstawił bowiem swojej sytuacji finansowej, nie dołączył też do wniosku żadnych dokumentów na poparcie swych twierdzeń uzasadniających niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. WSA wskazał również na interes osób trzecich w postaci bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, który przemawia za poddaniem skrupulatnej analizie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę tj. uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Kolegium z 27 lipca 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wadliwe uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje wyrządzenia stronie znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków podczas gdy skarżący jest właścicielem i jedynym zarządzającym przedsiębiorstwem [...] w N., jako jedyna osoba w przedsiębiorstwie posiada uprawnienia kierownika [...], a ponadto ww. działalność gospodarcza jest dla skarżącego i jego rodziny jedynym źródłem dochodu i miejsce zamieszkania strony od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej dzieli prawie 30 km (brak dostępu do komunikacji zbiorowej na tym terenie);
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że odmowę wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia potrzeba ochrony osób trzecich (innych uczestników ruchu drogowego) podczas gdy Sąd powszechny nie potwierdził faktu popełnienia przez skarżącego wykroczenia w sposób mogący skutkować zatrzymaniem mu uprawnień do kierowania pojazdami (a wyrok ten przedłożono do akt sprawy już wraz z pismem z dnia 1 grudnia 2022 r.) co oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący stwarza takie niebezpieczeństwo w ruchu lądowym, które miałoby skutkować stosowaniem instrumentów tak drastycznie ingerujących w możliwość prowadzenia normalnej aktywności życiowej i zarobkowej przez skarżącego.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia na okoliczności wskazane w treści pisma.
W piśmie z 20 czerwca 2023 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację na poparcie zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi
i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.
Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub
w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej.
Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody, sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).
Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym
o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub
w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi
i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niego instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek strony w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki w zakresie uzasadnienia wniosku, a w szczególności niepoparcie podniesionej w nim argumentacji jakimikolwiek dokumentami dotyczącymi sytuacji finansowej, nie pozwalało na zastosowanie w stosunku do skarżącego instytucji ochrony tymczasowej.
Powyższej oceny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu i piśmie z 20 czerwca 2023 r. oraz przedłożona przy nich dokumentacja, która co prawda uzupełnia uzasadnienie wniosku w zakresie sytuacji finansowej skarżącego, jednak czyni to jedynie fragmentarycznie. Zawiera bowiem tylko częściowe informacje o uzyskiwanych dochodach i ponoszonych przez stronę kosztach prowadzonej działalności. W szczególności dokumenty te nie przedstawiają bieżącego stanu przepływów pieniężnych w działalności przedsiębiorstwa skarżącego, ani nie wykazują jego sytuacji rodzinnej, w tym kosztów prowadzenia gospodarstwa domowego. Dostarczona dokumentacja medyczna potwierdzająca zły stan zdrowia skarżącego nie wskazuje bezpośrednio na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie miał dostępu do dostarczonych na etapie postępowania zażaleniowego dokumentów, w związku z czym nie mógł poddać ich analizie, a ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji polega na zbadaniu zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, brak ich wykazania (uprawdopodobnienia) przez skarżącego uniemożliwia udzielenie przez sąd ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. Brak wiedzy sądu pierwszej instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej strony skarżącej nie pozwalał zatem na ocenę spełnienia przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co oznacza, że prawidłowo WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane
w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. W tej sprawie skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą.
W odniesieniu do argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem interesu osób trzecich tj. bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, NSA nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby sąd pierwszej instancji powołał się na tę okoliczność w celu uzasadnienia niespełnienia przez stronę przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Intencją, słuszną w ocenie NSA, sądu pierwszej instancji było podkreślenie konieczności ścisłej wykładni przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. na zasadzie wyjątku od zasady zmierzającej do ochrony wartości jaką stanowi bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184
w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.