II GZ 29/26

II GZ 29/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia G. Spółki jawnej w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 762/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. Spółki jawnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 762/25 odmówił G. Spółce jawnej w Ł. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 15 lipca 2025 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił m.in., że z konstrukcji art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wynika, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne.
Tymczasem skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podniosła, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się z istotnym zaburzeniem jej działania i deficytem w obrotach, którego nie sposób nadrobić w dalszych okresach, a także z niebezpieczeństwem likwidacji działalności gospodarczej, utraty głównego źródła utrzymania wspólników i ich rodzin oraz najprawdopodobniej koniecznością zwolnienia pracowników. Tak wskazane okoliczności - w ocenie WSA - nie wystarczają do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej.
Odnosząc się do przedłożonej przez skarżącą dokumentacji w postaci ksiąg przychodów spółki za 2023 i 2024 r., remanentu z 31 sierpnia 2025 r. oraz oświadczeń o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2023 i 2024 r. Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie pozwalają one na stwierdzenie, że brak możliwości sprzedaży napojów alkoholowych skutkować będzie utratą stabilności ekonomicznej przedsiębiorstwa. Skarżąca nie przedłożyła bowiem dokumentów finansowo-księgowych, z których wynikałaby bieżąca kondycja spółki, w tym wartość środków trwałych i obrotowych czy stan rachunków bankowych. Nie sposób zatem ocenić, czy ma ona problemy z płynnością finansową.
Ponadto WSA zauważył, że zmniejszenie dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej skarżącej nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skutki, na które wskazuje skarżąca, są typowe dla decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie jest to więc sytuacja, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd przyznał, że niemożliwość sprzedaży alkoholu może ograniczyć zyski skarżącej, nie musi się jednak wiązać z likwidacją jej działalności gospodarczej, bowiem z odpisu Rejestru Przedsiębiorców KRS wynika, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w szerszym zakresie niż tylko sprzedaż napojów alkoholowych. Przeważający przedmiot jej działalności stanowi sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Sprzedaż napojów alkoholowych to zatem jeden z wielu przedmiotów pozostałej działalności skarżącej. Z przedłożonych ksiąg przychodów i rozchodów wynika, że w 2024 r. całkowita sprzedaż wyniosła 1 370 592,11 zł, pozostałe przychody wynosiły 13 496, 62 zł, zaś razem przychód - 1 384 088, 73 zł. Z ksiąg przychodów i rozchodów nie wynika jednak ile konkretnie stanowiły przychody ze sprzedaży alkoholu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że do oświadczeń skarżącej o wartości sprzedanego alkoholu, nie załączono innych dokumentów potwierdzających wartości w nich wskazane. Samo wskazanie na przychody ze sprzedaży napojów alkoholowych przez spółkę nie pozwala, przy braku danych odnośnie jej całościowego stanu finansowego, na ocenę wpływu wykonania decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia spółce znacznej szkody.
W konsekwencji WSA ocenił, że przedstawione we wniosku okoliczności nie pozwalają na uznanie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka.
Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 art. 3 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, w szczególności ryzyka wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, mimo przedłożenia dokumentów i argumentów jednoznacznie wskazujących na realne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie spółki Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że wskazane we wniosku okoliczności, w tym istotne zaburzenie działalności gospodarczej skarżącej, deficyt obrotów, niebezpieczeństwo likwidacji prowadzonej działalności, utrata głównego źródła utrzymania wspólników i ich rodzin oraz prawdopodobna konieczność zwolnienia pracowników - nie uzasadniają zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania tej decyzji.
Zdaniem wnoszącej zażalenie, z przedłożonych ksiąg przychodów i rozchodów jednoznacznie wynika, że sprzedaż napojów alkoholowych stanowiła istotny element działalności gospodarczej spółki, generując w latach 2023-2024 ponad 30% całkowitego obrotu. Pominięcie tych danych skutkuje oceną oderwaną od rzeczywistej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa. Skarżąca prowadzona jest przez dwóch wspólników, a osiągany przez nią zysk stanowi zasadnicze źródło utrzymania każdego z nich. Z danych finansowych za 2024 r. wynika, że łączny zysk spółki wyniósł 311.883,75 zł, z czego segment sprzedaży napojów alkoholowych wygenerował 81.869,16 zł, a więc ponad 26% całkowitego wyniku finansowego. Eliminacja tego segmentu prowadzi do obniżenia zyskowności spółki do poziomu około 230.014,59 zł rocznie. Przy dwuosobowym składzie wspólników oznacza to zmniejszenie rocznego dochodu przypadającego na każdego z nich z kwoty 155.941,88 zł do kwoty 115.007,30 zł, a więc realny ubytek w wysokości 40.934,58 zł rocznie na osobę. Skala tego uszczerbku nie może zostać uznana za nieistotną, zwłaszcza w realiach prowadzenia działalności handlowej obciążonej wysokimi kosztami stałymi, rosnącymi kosztami energii oraz kosztami pracy.
W ocenie Spółki, Sąd pominął też realia obrotu gospodarczego, w których sprzedaż napojów alkoholowych pełniących rolę produktu wysokomarżowego, istotnie wpływa nie tylko na rentowność, ale również na poziom sprzedaży pozostałych towarów oferowanych w danym punkcie. Dostępność produktów alkoholowych zwiększa bowiem częstotliwość i wartość zakupów innych artykułów oferowanych w sklepach, co choć pośrednio, to jednak w sposób znaczący przekłada się na całkowity wolumen sprzedaży a co za tym idzie, na stabilność i rentowność prowadzonej działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08).
Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA: z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadniania, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).
W ocenie NSA, zasadnie Sąd pierwszej instancji odmówił udzielenia ochrony tymczasowej, a przyjętej przez WSA oceny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu.
Sąd pierwszej instancji ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wraz z dokumentami przy nim złożonymi nie uprawniał do przyjęcia, że wykonanie decyzji może spowodować skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Do wniosku skarżąca załączyła dokumenty, które – w ocenie WSA – nie pozwalały na ocenę aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej strony, a w konsekwencji, nie było możliwe dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na sytuację skarżącej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak dokumentów finansowo-księgowych, z których wynikałaby bieżąca kondycja spółki, w tym wartość środków trwałych i obrotowych czy stan rachunków bankowych. Sąd ten zauważył możliwość dalszego prowadzenia przez skarżącą działalności handlowej (sprzedaży w prowadzonym sklepie produktów innych niż napoje alkoholowe).
NSA rozpoznając zażalenie doszedł do przekonania, że ocena zarówno kompletności, jak i w konsekwencji skuteczności wniosku spółki o wstrzymanie wykonania decyzji przez WSA była prawidłowa.
Sąd kasacyjny podkreśla nadto, że zmniejszenie dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej – samo w sobie - nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Pomniejszenie przychodu ze sprzedaży w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych jest typowym następstwem decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Również każde inne rozstrzygnięcie administracyjne, które np. stwierdza wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej wywołuje podobne następstwa. Nie jest to więc sytuacja, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W tym kontekście należy zauważyć, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji jedynie bardzo ogólnikowo i marginalnie podniesiono kwestię wpływu ewentualnego ograniczenia przychodu wynikającego z zaprzestania sprzedaży napojów alkoholowych (o ok. 26%) na utrzymanie samych wspólników i ich rodzin oraz potencjalną konieczność redukcji zatrudnienia w sklepie. Okoliczności te zostały jedynie zasygnalizowane, nie zaś wykazane w taki sposób, by można było ewentualnie (w zależności od zobrazowanej kompleksowo sytuacji samej skarżącej, jak trafnie zauważył to WSA) dokonywać oceny, czy cofnięcie zezwolenia w tej konkretnej sprawie może powodować jeszcze inne niż typowe skutki wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i czy w sytuacji skarżącej będą one tak dotkliwe, że należałoby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.