II GZ 207/21

II GZ 207/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 766/20 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2020-11-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 795
art. 11 ust. 6, art. 103 ust. 5
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 766/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 766/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "ppsa") w związku z art. 103 ust. 5 ustawy z 10 czerwca 2018 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o BFG"), odrzucił skargę W. Ż. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej zwanego "BFG") z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji [...] Banku [...]. Ponadto WSA zwrócił Skarżącej uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu tego postanowienia WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy o BFG. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazał, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do ppsa – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, określając wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji) tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej BFG decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, przy czym użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji, co jest wystarczające do wypełnienia zawartego w tym przepisie obowiązku ustawowego nałożonego na BFG.
WSA stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy BFG zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji z [...] stycznia 2020 r., jak i oszacowania, a do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. WSA dodał, że wykonanie tego obowiązku, wynikającego z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, nastąpiło 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upływał 24 stycznia 2020 r. W ocenie WSA, oceny tej nie zmienił fakt, że 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z tej decyzji.
Zdaniem WSA, skoro skarga Skarżącej została złożona w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 13 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Wobec tego skarga podlegała odrzuceniu.
Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia WSA.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:
1) naruszenie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przez uznanie, że przepis ten ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, podczas gdy przepis ten w żaden sposób nie reguluje problemu terminu do wniesienia skargi czy choćby wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 ppsa;
2) naruszenie art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie należy wyłączyć stosowanie art. 53 § 1 ppsa, podczas gdy art. 11 ust. 6 ustawy o BFG wprost wskazuje, że wyłączeniu podlega wyłącznie stosowanie art. 61 § 1 i 2 tej ustawy;
3) naruszenie art. 53 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i uznanie, że termin zaskarżenia decyzji BFG dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem wynosi 7 dni od daty ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji;
niezależnie od powyższego, Skarżąca z ostrożności procesowej zarzuciła:
4) naruszenie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przez jego zastosowanie z pokrzywdzeniem podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z wydaną decyzją, polegające na zróżnicowaniu jego sytuacji prawnej z sytuacją prawną strony postępowania będącej adresatem tej decyzji przez uznanie, że tej ostatniej przysługuje dłuższy termin na zaskarżenie decyzji, podczas gdy brak ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych;
5) naruszenie art. 109 ust. 1 ustawy o BFG przez uznanie, że ogłoszenie informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji rozpoczęło dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z wydaną, bieg 7-dniowego terminu na zaskarżenie decyzji, podczas gdy informacje o przyczynach i skutkach wydania decyzji nie zawierały podstawowych danych umożliwiających sporządzenie skargi do WSA zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 46 i art. 57 ppsa;
6) naruszenie art. 109 ust. 1 ustawy o BFG przez uznanie, że ogłoszenie informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji rozpoczęło dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z wydaną, bieg 7-dniowego terminu na zaskarżenie decyzji, podczas gdy przepisy ustawy o BFG w sposób jasny i precyzyjny wskazują, że termin na wniesienie skargi wynosi 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia tej decyzji stronie, które to winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia podmiotowi w restrukturyzacji;
7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że termin na wniesienie skargi na decyzję BFG dla podmiotu, którego interes prawny został przez nią naruszony upływał w dniu 24 stycznia 2020 r., podczas gdy nawet w założeniu, że stronie nie przysługuje termin 30-dniowy wynikający z art. 53 ppsa, to termin wynikający z art. 103 ust. 5 upływał stronie nie wcześniej niż w dniu 7 lutego 2020 r.
W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła w szczególności, że w świetle art. 11 ust. 6 ustawy o BFG od subsydiarnego stosowania wyłączone zostały przepisy art. 61 ppsa, natomiast nie ma podstaw do uznania, że takiemu wyłączeniu podlegać miałyby też przepisy art. 53 ppsa. Zdaniem Skarżącej, ustawodawca zrezygnował z uregulowania problemu terminu do wniesienia skargi czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 ppsa, a skrócony, 7-dniowy termin wiąże jedynie podmiot objęty restrukturyzacją, zaś pozostali skarżący mogą korzystać z terminu 30-dniowego. Decyzja o zawieszeniu działalności banku podlega bowiem – poza ekskluzywnym doręczeniem bezpośrednio bankowi podlegającemu restrukturyzacji – ogłoszeniu na stronie internetowej BGF, zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Wobec tego 30-dniowy ogólny termin do wniesienia skargi dla pozostałych, poza radą nadzorczą objętego banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia. W tej sprawie ogłoszenie nastąpiło 17 stycznia 2020 r., to ostatnim dniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ppsa do wniesienia skargi był 17 lutego 2020 r.
W odpowiedzi na zażalenie BFG podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie zażalenia. BFG powołał się w szczególności na stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II GZ 221/20), w którym Sąd ten nie zaaprobował stanowiska i argumentacji WSA tożsamej ze stanowiskiem i argumentacją Skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przed odniesieniem się do zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja w nim zawarta jest zbieżna ze stanowiskiem, które zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II GZ 221/20). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zasadnicze motywy przedstawione w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.
Komplementarny charakter zarzutów postawionych w zażaleniu pozwala na łączne odniesienie się do tychże zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy zwrócić uwagę na cele ustawy o BFG, o których – podobnie jak i o intencjach samego ustawodawcy w tym zakresie – w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie uzasadnienia do jej projektu (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji, w szczególności s. 1, s. 84 – 89). Uwzględniając złożony charakter materii regulowanej wymienioną ustawą, należy uznać, że determinowały one treść szczególnego rodzaju rozwiązań prawnych służących ich realizacji, a przyjętych zarówno w odniesieniu do postępowań w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, w tym decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, jak i w odniesieniu do spraw ze skarg na te decyzje, co w zakresie odnoszącym się do kwestii stanowiącej źródło sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 103 – 107 przywołanej ustawy.
Skoro z art. 11 ust. 6 ustawy o wynika, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, (tylko) w zakresie (inaczej lub w ogóle) nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że szczególne w relacji do ppsa zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, a o ich szczególnym charakterze wnioskować należy na tej podstawie, że zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, od decyzji, o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją." Jeżeli tak, to za równie uzasadniony należy uznać wniosek, że wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – musi mieć siłą rzeczy zastosowanie w równym i takim samym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88).
Ponadto, nie można również tracić z pola widzenia tego, że konwencja językowa, którą na gruncie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG operuje ustawodawca, uzasadnia twierdzenie o istnieniu ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że rekonstrukcja treści wypowiedzi normatywnej zawartej w zdaniu drugim przywołanego przepisu prawa nie może pomijać konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego, albowiem w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie terminu do wniesienia skargi, funkcja tego zdania ma zasadnicze i wiodące znaczenie. Wyraża się ona w swoistego rodzaju wprowadzeniu do zdania drugiego, co czyni tym samym zadość potrzebie zachowania syntetyczności przekazu, dopełnianego w zakresie odnoszącym się do biegu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi przez każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją o treść art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem.
Co przy tym nie mniej istotne, nie ma jednocześnie żadnych przekonujących i racjonalnych powodów – w tym zwłaszcza motywowanych względami aksjologicznymi – które można byłoby skutecznie przeciwstawić potrzebie zachowania jednolitego wzorca zachowania (korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji), o którym mowa powyżej oraz w świetle których za uzasadnione można byłoby, czy też wręcz należałoby uznać, różnicowanie sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie odnoszącym się do warunków korzystania przez nie z prawa do sądu, co miałoby się odnosić do terminu, w którym mogłyby one inicjować sądowoadministracyjną kontrolę legalności tej samej decyzji, a mianowicie decyzji podejmowanej w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Skarżącej zawartego w zarzucie nr 5, w świetle którego termin na wniesienie skargi nie mógł wynosić 7 dni od daty zamieszczenia na stronie internetowej BFG informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji, gdyż informacje te nie zawierały podstawowych danych umożliwiających sporządzenie skargi do WSA zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 46 i art. 57 ppsa. Należy zauważyć, że z art. 46 ppsa i art. 57 ppsa wynika, że skarga powinna zawierać przede wszystkim oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, osnowę wniosku lub oświadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie informacji ogłoszonej na stronie internetowej BFG w dniu 17 stycznia 2020 r. możliwe było uzyskanie informacji niezbędnych do sporządzenia skargi na decyzję, o której mowa w tej informacji. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ewentualny deficyt uzasadnienia skargi, związany ze specyfiką ogłaszania o wydaniu decyzji o przymusowej restrukturyzacji, nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi przez sąd.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 197 § 2 ppsa oddalił zażalenie.