II GZ 163/09

II GZ 163/09 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2009-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Zielińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 125 § 1 pkt 1, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 277/09 w zakresie zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie usług telekomunikacyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 277/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], wprowadził z urzędu do stosowania przez T. S.A "Ofertę ramową określającą warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", która następnie została zmieniona w części decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r.
K. I. G. E. [...] T. we wniosku z 5 grudnia 2006 r. zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w kwestii obejmowania przez ofertę BSA łączy, na których T. świadczy usługę hurtowego dostępu do sieci, zwaną dalej "W.", na rzecz innych operatorów telekomunikacyjnych.
Prezes UKE postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. wyjaśnił wątpliwości w zakresie postanowień decyzji w ten sposób, że zgodnie z decyzją skarżąca jest zobowiązana do świadczenia usług hurtowego dostępu do sieci na Lokalnych Pętlach Abonenckich, na których świadczy usługę W.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka zaskarżyła w całości postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2007 r. wnosząc o stwierdzenie ich nieważności bądź uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Orzekając w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest wyjaśnienie treści decyzji wprowadzającej z urzędu "Ofertę ramową określającą warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych". Ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wykroczenia przez organ poza granice instytucji procesowej wyjaśnienia decyzji, i w istocie rozszerzenia zaskarżonym postanowieniem zakresu ciążących na skarżącej spółce obowiązków wbrew brzmieniu uregulowań oferty ramowej musi być dokonywana w kontekście zapisów decyzji wprowadzającej z urzędu ofertę ramową.
Sąd podał, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 786/08, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy?". W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że wątpliwości w sprawie dotyczą tego, czy sprawy o zatwierdzenie projektu oferty ramowej, w tym sprawy, w których organ zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza oraz sprawy dotyczące samodzielnego ustalenia oferty ramowej w przypadku nieprzedstawienia projektu oferty ramowej w terminie, a także sprawy dotyczące zobowiązania operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz sprawy dotyczące samodzielnego ustalenia zmiany oferty ramowej, są sprawami o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o których mowa w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: Pt).
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniała potrzeba zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej wskazanego zagadnienia prawnego.
T.S.A. w W. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż:
1. zagadnienie prawne sformułowane przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 786/08 występuje również w sprawie niniejszej,
2. rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego sformułowanego w jednym postępowaniu stanowi podstawę do zawieszenia innej sprawy sądowoadministracyjnej.
W uzasadnieniu spółka wskazała, że w świetle poglądu Sądu Najwyższego zawartego w licznych orzeczeniach, Sąd I instancji powinien samodzielnie rozstrzygnąć wątpliwość natury prawnej, jaką powziął w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, nie zaś zawieszać postępowanie do czasu rozpoznania innej sprawy przez NSA. Spółka wskazała, że zawieszenie postępowania wiąże się wszakże z nieuchronną zwłoką w załatwieniu sprawy, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).
Spółka stwierdziła ponadto, że sprawa o sygn. akt II GSK 786/08 dotyczy kwestii kognicji sądów administracyjnych oraz powszechnych na gruncie wykładni art. 206 ust. 1 Pt, a ściślej rzecz ujmując tego, czy skarga na decyzję wprowadzającą ofertę ramową powinna być rozpoznawana przez sąd administracyjny, czy też sąd powszechny. Tymczasem skarga złożona w niniejszym postępowaniu nie dotyczy decyzji wprowadzającej ofertę ramową, bowiem przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest "wyjaśnienie treści takiej decyzji".
Zdaniem skarżącej na rozstrzygnięcie kwestii do kognicji którego z sądów należy rozpoznawanie środków zaskarżenia od wydanych na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. postanowień wyjaśniających decyzje administracyjne, żadnego wpływu nie ma to do którego z sądów powinny trafiać środki zaskarżenia od samej decyzji wyjaśnianej. To, czy postanowienie wyjaśniające decyzję Prezesa UKE ma być rozpoznawane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też w postępowaniu cywilnym jest niezależne od tego, czy skargi od samej wyjaśnianej decyzji podlegają kognicji sądów powszechnych.
Spółka podkreśliła również, że dotychczas nie budziło żadnych wątpliwości judykatury, iż nawet w sytuacji, w której dana decyzja była zaskarżana do SOKiK, to samo postanowienie w przedmiocie jej wyjaśnienia było już zaskarżalne do WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie jest zasadne.
W pierwszym rzędzie należy podzielić pogląd skarżącej, że brak jest zależności pomiędzy sposobem przyszłego rozstrzygnięcia przekazanego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r., w sprawie II GSK 786/08 zagadnienia prawnego a przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej.
Przedstawione NSA zagadnienie prawne dotyczy wątpliwości, co do tego, czy sprawy o zatwierdzenie projektu oferty ramowej, w tym sprawy, w których organ zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza oraz sprawy dotyczące samodzielnego ustalenia oferty ramowej w przypadku nieprzedstawienia projektu oferty ramowej w terminie, a także sprawy dotyczące zobowiązania operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz sprawy dotyczące samodzielnego ustalenia zmiany oferty ramowej, są sprawami o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o których mowa w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. W konsekwencji zatem będzie można ustalić, czy odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydanych w tych sprawach powinien rozpoznawać Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, czy też sądy administracyjne.
Tymczasem przedmiotem sprawy niniejszej nie jest ani to, czy wydana decyzja jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o jakim jest mowa w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, ani to, czy decyzja ta jest zgodna z przepisami regulującymi ten obowiązek. Przedmiotem sprawy niniejszej jest to, czy stosownie do postanowień art. 113 § 2 k.p.a. organ właściwie wypełnił obowiązek udzielenia wyjaśnień co do treści wydanej przez siebie decyzji. Badaniu w tego rodzaju postępowaniu podlega zatem to, czy treść wydanej decyzji jest dostatecznie jednoznaczna i zrozumiała, czy też powoduje powstawanie wątpliwości, a także – tak jak w sprawie niniejszej – czy organ właściwie wykonał ten obowiązek wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości związanych z wydaną przez niego decyzją. Natomiast merytoryczna ocena zasadności stanowiska organu wyrażonego w decyzji lub dalszych orzeczeniach pozostaje w tym postępowaniu poza sferą ocen. Dla tego postępowania istotne jest bowiem jedynie to, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek wyjaśnienia wątpliwości, a jeżeli tak, to czy sposób jego wykonania nie narusza przepisów postępowania administracyjnego.
Bez względu zatem, czy odwołanie od decyzji będzie podlegało rozpoznaniu przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, czy też przez sąd administracyjny, oraz bez względu na to, jak ta decyzja, a ściślej rzecz ujmując: zawarte w niej rozstrzygnięcie zostanie ocenione, sama decyzja powinna odpowiadać wymogom formalnym postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów jest obowiązek wydawania przez organy administracyjne takich decyzji, których treść jest zrozumiała i jednoznaczna, a w przypadku zachodzenia wątpliwości odpowiednie ich wyjaśnienie. Dokonywane wyjaśnienie też musi odpowiadać rygorom formalnym postępowania administracyjnego, w tym również art. 110 k.p.a., który potencjalnie może mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż – jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – podniesione w skardze zarzuty dotyczą wykroczenia przez organ poza granice instytucji procesowej wyjaśnienia decyzji, i w istocie rozszerzenia zaskarżonym postanowieniem zakresu ciążących na skarżącej spółce obowiązków wbrew brzmieniu uregulowań oferty ramowej.
Nadmienić przy tym należy, iż fakt, że ustawodawca przekazał do właściwości sądów ubezpieczeń społecznych i Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatrywanie odwołań od niektórych decyzji administracyjnych nie oznacza, że sądom tym przekazano kontrolę jaką sprawują sądy administracyjne. W tych bowiem przypadkach – art. 47714 § 2, art. 47931a § 3, art. 47953 § 2, art. 47964 § 2 i art. 47975 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego – sądy nie są związane swobodą uznania administracyjnego i mają obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie i orzec co do istoty sprawy, bez względu na to, czy organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia prawa, czy też nie. Jak np. stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie III SK 44/04 (OSNCP 2005/9/136): Celem postępowania sądowego nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa UOKiK. Do Sądu ostatecznie należy zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, na podstawie wyjaśnienia podstawy faktycznej, obejmującej wszystkie elementy faktyczne przewidziane w hipotezie tej normy. W przeciwnym razie nie sposób twierdzić, że przepis prawa materialnego został prawidłowo zastosowany (wyrok Sądu Najwyższego z 18 września 2003 r., I CK 81/02).
Zgodnie zatem z tym poglądem, wydawane przez sądy powszechne w tego rodzaju sprawach orzeczenia nie są, jako takie, aktami kontrolnymi, ale orzeczeniami w sprawie. Mogą więc one być odmienne od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji także wówczas, gdy organowi nie można zrzucić obrazy przepisów prawa, w szczególności obrazy przepisów postępowania administracyjnego. Również możliwe będzie oddalenie odwołania jeżeli co prawda nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jednakże Sąd co do meritum podzielił stanowisko organu. Skierowanie przez ustawodawcę rozpoznawania tych spraw na drogę postępowania cywilnego powoduje, że organ orzekający ma możliwość dokładnego wyjaśnienia sprawy i może stosować całą paletę środków dowodowych, jak np. zeznania świadków i stron, opinie biegłych, wizje lokalne, itp.
Takich możliwości nie mają sądy administracyjne. Ich orzeczenia są jedynie aktami kontrolnymi. Jak stanowi art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki zmierzające do usunięcia naruszeń prawa przez organy. Jest to więc zasada nadrzędna i ogólna, stanowiąca podstawową formę realizacji zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest kontrolą legalności, czyli prowadzoną pod kątem zgodności z prawem działalności organów administracji i nie pozwala ingerować w zakres swobody uznania administracyjnego. Z tego względu sądy administracyjne nie mają uprawnienia do orzekania co do meritum sprawy i zmiany rozstrzygnięcia, nie posiadają też takich możliwości prowadzenia postępowania dowodowego, jakie mają sądy powszechne – art. 106 § 3 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, właśnie z powodu sprawowania kontroli legalności działania organów administracji publicznej, przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do sądów powszechnych, nie są jedynie kwestie związane z zaskarżoną decyzją, ale zgodność z prawem całego działania organów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy – art. 135 p.p.s.a.
Wobec powyższego jako generalną zasadę należy przyjąć, że w sytuacjach, gdy środkiem zaskarżenia decyzji jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniesienie tego środka powoduje uruchomienie kontroli legalności działania organów administracji w całej sprawie. Natomiast w sytuacji, gdy środkiem zaskarżenia decyzji jest odwołanie wnoszone do sądu powszechnego, wniesienie tego środka powoduje przesunięcie rozpoznania sprawy z trybu administracyjnego na drogę postępowania sądowego (cywilnego). To drugie rozwiązanie jest jednak wyjątkiem od generalnej zasady, ustalonej również w Konstytucji. Tego rodzaju przepisy stanowią więc lex specialis i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Tym samym, już co do zasady, nie można przyjąć, że jeżeli sąd powszechny będzie właściwy w sprawie merytorycznej kontroli wydanej decyzji, to tym samym jest on właściwy także w postępowaniach dotyczących wyłącznie kontroli legalności działania organu w zakresie dochowania wymogów proceduralnych postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że przedmiot postępowania prowadzonego na skutek wniesienia skargi na postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie kontroli proceduralnej prawidłowości działania organu, natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zaskarżenia samej decyzji jest badanie w pierwszym rzędzie merytorycznej prawidłowości decyzji, należało uznać, że są to dwa niezależne i nie powiązane ze sobą postępowania. W konsekwencji należało również przyjąć, że bez względu na to, czy właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od samej decyzji będzie sąd powszechny czy też sąd administracyjny, to kwestie samej prawidłowości proceduralnej orzeczenia niebędącego decyzją wciąż pozostają przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, skoro ustawodawca expressis verbis nie postanowił inaczej. Tylko bowiem te sądy sprawują kontrolę działalności wszystkich organów administracji publicznej i baczą, aby w warunkach demokratycznego państwa prawnego wszystkie organy stosowały jednolite i te same zasady procedowania we wszystkich sprawach, a wydawane przez nie orzeczenia odpowiadały tym samym rygorom formalnym. Wobec powyższego należało również przyjąć, że rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie II GSK 786/08 nie może mieć wpływu na wynik postępowania w sprawie niniejszej, w związku z czym nie ma ono prejudycjalnego charakteru, o którym jest mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd strony skarżącej, że już same przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie pozwalają na przyjęcie, iż postępowanie w sprawie niniejszej mogłoby podlegać kognicji sądów powszechnych.
Co prawda art. 47957 k.p.c. stanowi, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i zażaleń na postanowienia wydawane przez niego na podstawie ustaw Prawo telekomunikacyjne i Prawo pocztowe, jednakże jest to właściwość ogólna, wskazująca, który z sądów powszechnych będzie w tych sprawach właściwy. Jednak dopiero przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne precyzują, od jakich decyzji przysługuje odwołanie, a nie skarga, czyli w jakich sprawach właściwy będzie sąd powszechny, i od jakich postanowień zażalenia należy kierować do tego sądu. Zostało to uczynione w art. 206 Prawa telekomunikacyjnego, gdzie w ust. 2 wskazano konkretne rodzaje decyzji, a w ust. 2b konkretne postanowienie. Jak więc z tego wynika, ustawodawca wyraźnie i konkretnie określa zarówno rodzaj orzeczenia, jak i jego przedmiot rozstrzygnięcia od którego przysługuje środek odwoławczy do sądu powszechnego. We wszystkich pozostałych sprawach wyłącznie właściwym musi pozostać sąd administracyjny.
W tej sytuacji, uwzględniając zarówno zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, jak i określoną w art. 7 (w zw. z art. 178 ust. 1) Konstytucji zasadę legalizmu, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zamierzał w szerszym zakresie ograniczyć sądowoadministracyjną kontrolę działalności organów administracji publicznej niż to uczynił wymieniając konkretne orzeczenia, od których przysługuje środek zaskarżenia do sądu powszechnego. Również w sprzeczności z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy pozostaje domniemanie (założenie), że zamiarem ustawodawcy było, aby sprawy związane z naruszeniem art. 113 § 2 (i ew. art. 110) k.p.a. – a taki jest przedmiot sprawy niniejszej – były w jakimkolwiek zakresie rozpoznawane przez sądy powszechne, a nie wyłącznie przez sądy administracyjne.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.