II GZ 107/22

II GZ 107/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II GSK 64/23 - Wyrok NSA z 2025-12-05
V SA/Wa 1753/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-26
II GZ 367/21 - Postanowienie NSA z 2021-10-29
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 61 § 3, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1753/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] sp. j. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1753/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), uwzględnił wniosek [A.] sp. j. w C. (dalej: skarżąca, Spółka) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Główny Inspektor, GIF) z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję GIF wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podała, że prowadzi sześć placówek (apteki lub punkty apteczne), jednak wobec dwóch z nich decyzje o cofnięciu zezwoleń są już ostateczne i wykonalne, a decyzje wydane wobec pozostałych czterech mają treść identyczną jak ww. decyzje ostateczne. Strona nie posiada innych źródeł dochodu. Zablokowana została także Spółce możliwość dokonywania zakupów w hurtowniach farmaceutycznych. Skarżąca wskazała również, że ze względu na straty spowodowane pandemią wirusa SARS-CoV-2 otrzymała subwencję z Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w kwocie 387 202 zł. Warunkiem umorzenia tej subwencji do kwoty 75% jest jednak dalsze prowadzenie działalności oraz utrzymanie stanu zatrudnienia. W przypadku niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji konieczne będzie zaprzestanie prowadzenia działalności przez Spółkę, co spowoduje utratę pracy przez wieloletnich pracowników. Skarżąca wskazała ponadto na szkodę w postaci niemożności zwrócenia zakupionych leków o wartości detalicznej 107 110,53 zł do hurtowni i konieczność ich utylizacji. Spółka powołała się również na fakt realizowania w punkcie aptecznym, którego dotyczy zaskarżona decyzja, wielu recept w dłuższym czasie (tj. ważnych przez 12 miesięcy od wystawienia), na podstawie których pacjenci regularnie nabywają przepisane im leki, a recepta jest pozostawiona w aptece/punkcie aptecznym. Zamknięcie objętego zaskarżoną decyzją punktu wiązać się zatem będzie ze znacznymi trudnościami dalszego realizowania przez pacjentów otwartych już recept. Końcowo skarżąca powołała się na wydatki podnoszone przez jedną ze wspólniczek na studia córki. Powyższe argumenty skarżąca poparła obszerną dokumentacją dołączoną do skargi. W piśmie z 27 kwietnia 2021 r. skarżąca wskazała, że decyzje ostateczne o cofnięciu zezwoleń zostały już wydane wobec wszystkich punktów prowadzonych przez Spółkę. Tym samym strona nie posiada już żadnych dochodów, chociaż koszty działalności wynoszące kilkadziesiąt tysięcy miesięcznie pozostały niezmienione. W kolejnym piśmie z 11 maja 2021 r. skarżąca wskazała, że wartość przeterminowanych faktur wynosi obecnie 350 000. zł. Skarżąca nie ma też środków na opłacenie składek ZUS i podatków za kolejne miesiące.
GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniosku.
Postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w powiązaniu z wyjaśnieniami zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwalały na dokonanie oceny, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz obrazują ogólną kondycję finansową strony.
Działając na skutek wniesionego przez Głównego Inspektora zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) postanowieniem z 29 października 2021 r. sygn. akt II GZ 367/21 uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA znaczne trudności w zrealizowaniu otwartych już w punkcie aptecznym rocznych recept oraz zagrożenie rozwiązania umów o pracę z osobami zatrudnionymi w punkcie aptecznym stanowią oczywiste konsekwencje decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, czy punku aptecznego. Nie ma wątpliwości, że decyzja taka sama w sobie wywołuje konieczność zaprzestania prowadzenia tego typu placówki, co wiąże się m.in. z brakiem możliwości obsługi pacjentów z nadal otwartymi tam receptami i zakończeniem zatrudnienia personelu. Jeżeli zatem te okoliczności (i wyłącznie te) nie mogły stanowić o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a,, nieprawidłowe było uznanie przez sąd I instancji, że ich podniesienie, wykazanie, uprawdopodobnienie we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji było wystarczające do przyznania ochrony tymczasowej. NSA wskazał również, że do wniosku, a także późniejszych pism skarżącej załączono szereg dokumentów dotyczących jej sytuacji, które jednak zostały w analizie i ocenie sądu pierwszej instancji pominięte.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie opisanym na wstępie postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji GIF z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że realizując wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z 29 października 2021 r. przeanalizował przedłożone przez skarżącą dokumenty na okoliczność uprawdopodobnienia spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. i stwierdził, że część z nich (np. wyrok SR w Goleniowie z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II K 2/18; wyrok SO w Szczecinie z 9 października 2020 r. sygn. akt IV Ka 2247/19) nawiązuje do merytorycznych zarzutów skargi i nie może być brana pod uwagę przy ocenie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestie, które legły u podstaw wydania skarżonej decyzji, będą bowiem badane przy rozpoznawaniu skargi. Powoływanie się na te okoliczności na etapie postępowania wpadkowego, poprzedzającego merytoryczne rozpoznanie skargi, nie może być przesądzające. Niweczyłoby bowiem sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kierując się stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z 29 października 2021 r. WSA stwierdził, że uzasadnienia dla przyznania wnioskowanej ochrony nie mogły stanowić również argumenty dotyczące pracowników zamkniętego punktu aptecznego oraz związane z realizacją recept o przedłużonym terminie ważności.
Niemniej jednak, w ocenie WSA, nawet pomijając powyższe okoliczności należało uznać, że wniosek skarżącej zasługuje na uwzględnienie. Sąd wziął bowiem pod uwagę dołączone do wniosku decyzje oraz treść pisma z 27 kwietnia 2021 r. potwierdzające, że GIF wydał ostateczne decyzje cofające zezwolenia na prowadzenie wszystkich aptek i punktów aptecznych należących do Spółki, co bez wątpienia wpłynęło na sytuację finansową strony, która jedynie w tym zakresie prowadzi działalność gospodarczą. Zdaniem sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie zasługiwał również argument dotyczący skorzystania przez skarżącą z dofinansowania jej działalności gospodarczej z programu Tarcza Finansowa PFR dla małych i średnich przedsiębiorców, co obligowało skarżącą do dalszego prowadzenia działalności gospodarczej oraz utrzymania stanu zatrudnienia – jako warunku umorzenia 75% otrzymanej subwencji. Konieczność zwrotu subwencji w wysokości 387 202 zł niewątpliwie pogłębi trudną sytuację finansową Spółki spowodowaną cofnięciem posiadanych zezwoleń, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W ocenie WSA za zaistnieniem przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym przemawiały również wysokie wydatki ponoszone przez jedną ze wspólniczek skarżącej na studia lekarskie córki potwierdzone dołączonym do wniosku zaświadczeniem, decyzją o przyjęciu na studia oraz umową i aneksem dotyczącym czesnego za jednolite studia magisterskie na kierunku lekarskim.
W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik Głównego Inspektora wniósł o jego uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, mimo że wniosek skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw.
Pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 umowy subwencji finansowej z 8 lipca 2020 r., spłata subwencji finansowej rozpocznie się 13 miesiąca, licząc od pierwszego pełnego miesiąca od dnia wypłaty subwencji finansowej Przedsiębiorcy. Z kolei zgodnie z treścią załączonej do pisma Spółki z 12 listopada 2021 r. decyzji w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej z [...] sierpnia 2021 r., termin spłaty pierwszej raty (zgodnie z harmonogramem spłat) wypadał w dniu 27 września 2021 r. Zgodnie z umową subwencji finansowej otrzymana przez przedsiębiorcę subwencja finansowa podlega zwrotowi w kwocie stanowiącej 100% wartości subwencji finansowej w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej (w tym zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej) lub otwarcia likwidacji w jakimkolwiek czasie w ciągu 12 miesięcy od dnia przyznania subwencji finansowej. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji ów okres 12 miesięcy już upłynął, a harmonogram spłat został wyznaczony. W ocenie organu zasadne jest zatem zweryfikowanie stanowiska zaprezentowanego przez sąd w skarżonym postanowieniu.
W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej wniósł o jego oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego zażaleniem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).
W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Ponadto, zdaniem sądu drugiej instancji, mimo iż tytuł pisma organu to "zażalenie", w istocie z treści tego pisma wynika, że intencją autora była zmiana treści postanowienia WSA w Warszawie na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem dokonania zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany. Podstawą do zmiany nie jest natomiast kwestionowanie stanowiska zajętego przez sąd, wniosek strony o zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jak środek zaskarżenia takiego postanowienia (por. postanowienie NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1353/18, LEX nr 2578493). Warunki określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia dotąd nieznanych. W takim przypadku strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni jej wniosek zasadnym.
W treści pisma pełnomocnik organu wyraźnie wskazuje, że wskutek zmiany okoliczności dotyczących spłaty udzielonej Spółce przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. subwencji finansowej w kwocie 387 202 zł, "zasadne jawi się zweryfikowanie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w skarżonym postanowieniu". A zatem GIF nie kwestionuje prawidłowości postanowienia sądu pierwszej instancji, ale domaga się jego zmiany w oparciu o nowe okoliczności w sprawie.
W ocenie NSA żądanie organu jest nieuzasadnione.
Jak trafnie podniósł w odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej, z załączonych do skargi decyzji wynika, że Spółce cofnięto zezwolenia na prowadzenie wszystkich aptek/punktów aptecznych, które prowadzi skarżąca. To oznacza, że w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej (oraz pozostałych) decyzji Spółka nie funkcjonuje, nie prowadzi sprzedaży, nie uzyskuje dochodów, jednak cały czas ponosi koszty, nie tylko ekonomiczne, ale również w postaci utraty wieloletnich zaufanych pracowników, a także traci pacjentów. Sytuacja ta zmierza do faktycznego zakończenie działalności Spółki, która zajmuje się wyłącznie prowadzeniem aptek i punktów aptecznych, nie osiągając dochodów z innych źródeł.
Odnosząc się do akcentowanej przez organ kwestii udzielonej subwencji finansowej pełnomocnik Spółki wskazał, że skarżąca spłaca zobowiązanie wynikające z subwencji. To, że został spełniony warunek prowadzenia działalności przez okres roku od otrzymania subwencji uprawniało Spółkę do złożenia wniosku o częściowe umorzenie subwencji. Natomiast nie oznacza to zwolnienia skarżącej z konieczności spłaty nieumorzonej części subwencji w wysokości ponad 90 000 zł. Co miesiąc, zgodnie z harmonogramem załączonym do pisma z 12 listopada 2021 r. (k. 200 akt sądowych) Spółka spłaca zobowiązania z tego tytułu w ratach przewidzianych na 24 miesiące. Brak terminowej spłaty spowoduje dochodzenie tych należności w drodze egzekucji. Pełnomocnik Spółki odnosząc się do zastrzeżeń organu co do formy przedłożonych sądowi dokumentów wskazał, że dokumenty dotyczące rozliczania subwencji przesyłane są drogą elektroniczną i nie wymagają żadnego podpisu. Dzieje się tak ze względu na uproszczenie i przyspieszenie korespondencji w tej sprawie. Pełnomocnik Spółki podkreślił również, że Spółka przedłożyła dokumenty poświadczające rosnące zaległości wobec kontrahentów, noty odsetkowe oraz zaświadczenie z ZUS o istnieniu zaległości w wysokości ponad 18 722 zł, a także stany magazynowe towarów z podaniem ich wartości w cenie zakupu oraz cenie sprzedaży. Wskazał nadto, że apteki skarżącej włączyły się w proces testowania pacjentów na obecność Covid-19 oraz w akcję szczepień w aptekach.
W ocenie NSA twierdzenia organu nie stanowią podstawy do uznania, że zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji należy zmienić lub uchylić. Podniesiona w zażaleniu argumentacja stanowi w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i z prawidłowym rozstrzygnięciem sądu. Organ nie przedstawił żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę wydanego postanowienia bądź podważałyby dokonaną przez WSA prawidłową ocenę – którą NSA podziela – o zaistnieniu przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym z powodu niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do usunięcia skutków.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.