II GW 96/25

II GW 96/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Drogi publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 19 ust. 2, art. 25 ust. 3, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 maja 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Województwa Śląskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 maja 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Śląskiego (działającego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach), w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej - wojewódzkiej nr 913 w P., gm. O.
W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wyjaśnił, że pismem z 24 kwietnia 2025 r. Zarząd Województwa Śląskiego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał mu wniosek T. Sp. z o.o. w I. z 9 kwietnia 2025 r. o wydanie zezwolenia na "przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 913 (ul. [...]) w miejscowości P. na działkę nr [...]" - w miejscu istniejącego włączenia do DW913 drogi dojazdowej".
W ocenie Zarządu Województwa Śląskiego działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej S1 – obszar węzła z drogą krajową 78 i drogi wojewódzkiej nr 913 w P. (obszar węzła drogowego), będącej w trwałym zarządzie GDDKiA, w związku z czym zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej u.d.p.) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w zakresie tego uzgodnienia jest GDDKiA.
Zdaniem GDDKiA powyższe stanowisko nie jest prawidłowe, ponieważ GDDKiA na terenie miejscowości P. zarządza autostradą A1, drogą ekspresową S1 oraz drogą krajową nr 78, a wskazana we wniosku działka nr [...] obręb P. nie przylega do żadnej z tych dróg.
Działka nr [...] przylega do drogi dojazdowej przyległej kolejno do drogi wojewódzkiej nr 913, a zlokalizowanej wraz z drogą wojewódzką nr 913 m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb P., które zostały nabyte przez GDDKiA w związku z budową drogi ekspresowej S1. Droga dojazdowa została dowiązana do lokalnego układu drogowego i powstała w ramach niezbędnej przebudowy drogi wojewódzkiej nr 913 podczas budowy drogi ekspresowej S1. Droga ta nie jest zarządzana i utrzymywana przez GDDKiA. Jest połączona z DW913 na wysokości działek nr: [...] i [...], na których planowana jest budowa budynku gastronomicznego. Ww. droga dojazdowa pozwala na obsługę komunikacyjną działek przyległych do DW913 (w tym działek nr: [...] i [...]), skutkiem czego pełni funkcję jezdni dodatkowej DW913.
Droga ta nie posiada kontynuacji wzdłuż drogi SI, ma swój początek na wysokości wlotu DW913 do ronda i nie obsługuje komunikacyjnie terenów przyległych do drogi ekspresowej S1. GDDKiA dodał, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb P. nie stanowią pasa drogowego drogi ekspresowej S1 oraz drogi krajowej nr 78 (przebiegających w granicach gminy O.) pozostających w zarządzie GDDKiA i nie znajdują się na nich żadne elementy pasa drogowego tych dróg.
Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest bowiem tylko kategoria, do której droga została zaliczona; nie ma znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II GW 109/21, 24 listopada 2024 r. sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r. sygn. akt I OW 2/13). Ponadto "sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu" (m.in. NSA w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. I OW 51/11, LEX nr 1068564).
Skoro wniosek z 9 kwietnia 2025 r. dotyczy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 913, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest Zarząd Województwa, to organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Zarząd Województwa Śląskiego.
W konsekwencji kwestia dostępu inwestycji na działkach nr: [...] i [...] obręb P. do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr 913 wymaga uzyskania przez Inwestora zgody na lokalizację zjazdu do działki nr [...] z drogi dojazdowej (nie jak wskazano we wniosku drogi wojewódzkiej) i kolejno przebudowy połączenia drogi dojazdowej z jezdnią DW913. Zezwolenia te winny zostać wydane przez właściwego zarządcę tych dróg.
Zarządcą drogi wojewódzkiej nr 913 jest Zarząd Województwa Śląskiego (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), a istniejące połączenie drogi dojazdowej z jezdnią DW913 zlokalizowane jest poza odcinkiem DW913 usytuowanym w obszarze węzła w ciągu drogi S1, to zdaniem wnioskodawcy GDDKiA nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 913.
W odpowiedzi na wniosek, udzielonej pismem z 10 lipca 2025 r., Zarząd Województwa Śląskiego podniósł, że działka nr [...] obręb P. zlokalizowana jest w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej S1 - obszar węzła z drogą krajową 78 i drogi wojewódzkiej nr 913 w P., będącej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania lub węzła dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami drogi, znakami i sygnałami drogowymi oraz urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania lub węzła, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii (czyli GDDKiA).
Jak wynika z analizy dostępnych danych, począwszy od działki nr [...] w kierunku ronda GDDKiA nabył lub wywłaszczał nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej S1, które nie były zajęte elementami pasa drogowego drogi wojewódzkiej i nie znajdowały się w utrzymaniu Zarządu Województwa. Ponadto Wojewoda Śląski decyzją z 27 września 2005 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości dla trasy autostrady A-1 odc. W. – P. i dla trasy drogi ekspresowej SI ode. węzeł "P." - węzeł "L.", dla realizacji zadania pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-1 odcinek I węzeł "P." – węzeł "L." km 0+300 +2+158".
W pismach z 13 października, 24 listopada 2025 r. oraz 20 stycznia 2026 r. GDDKiA podkreśliła, że o tym, kto jest zarządcą drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu, natomiast Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach w pismach z 6 listopada i 17 grudnia 2025 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDDKiA jak i Zarząd Województwa Śląskiego uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. dotyczy więc każdej zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest tylko i wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Właściwość poszczególnych zarządców dróg została natomiast jednoznacznie określona w art. 19 ust. 2 u.d.p., stosownie do którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma prawidłowe zidentyfikowanie zarządcy drogi, z którą inwestor planuje skomunikować swoją inwestycję.
Wniosek T. Sp. z o.o. w I. z 9 kwietnia 2025 r. dotyczy wydania zezwolenia na "przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 913 (ul. [...]) w miejscowości P. na działkę nr [...]" - w miejscu istniejącego włączenia do DW913 drogi dojazdowej".
Wynika z tego, że wniosek inwestora w istocie dotyczy połączenia z drogą wojewódzką nr 913. Planowana inwestycja (budowa restauracji wraz z infrastrukturą towarzyszącą) jest zlokalizowana na nieruchomości przyległej do pasa drogi przy drodze wojewódzkiej nr 913 i inwestor planuje ją skomunikować z drogą wojewódzką nr 913.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, a zatem Zarząd Województwa Śląskiego jest organem, który jest właściwy do rozpatrzenia tego wniosku.
Za zmianą wskazanej kompetencji organu nie przemawia argumentacja Zarządu Województwa Śląskiego, powołująca się stosunki własnościowe dotyczące gruntów w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej S1 – obszaru węzła z drogą krajową nr 78 i drogi wojewódzkiej nr 913 w P. będących w zarządzie GDDKiA. Trwały zarząd nieruchomością stanowiący formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, znany ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 43 ust. 1 i 2) należy odróżnić od zarządu drogami publicznymi, będącego instytucją przewidzianą w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 19 ust. 1 – 3).
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że o właściwości zarządcy drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym jest ona zlokalizowana. Jak wielokrotnie stwierdzał Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga, gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II GW 90/24; 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II GW 109/21; z 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18). Fakt, że droga wojewódzka nr 913 na spornym odcinku przebiega przez teren węzła drogowego, którego grunty są w zarządzie GDDKiA, nie pozbawia jej statusu drogi wojewódzkiej i w konsekwencji nie pozbawia Zarządu Województwa Śląskiego kompetencji do wykonywania funkcji jej zarządcy. Potwierdza to zresztą sam Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach, który w załączonym do akt sprawy Planie Organizacji Zimowego Utrzymania Dróg Wojewódzkich na terenie Województwa Śląskiego w sezonie 2024/2025; jednoznacznie wskazuje drogę wojewódzką nr 913 jako podlegającą jego utrzymaniu.
Wbrew stanowisku Zarządu Województwa Śląskiego, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia zaistniałego sporu art. 25 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 222/17).
W świetle powyższego należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku inwestora o uzgodnienie obsługi komunikacyjnej jest zarządca drogi, z którą ma nastąpić połączenie, a więc w tym przypadku Zarząd Województwa Śląskiego.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.