II GW 79/21

II GW 79/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 29, art. 25, art. 19 ust. 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 4 w zw. x srt. 15 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] a Zarządem Dróg Miejskich w [...] w przedmiocie wskazania warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lipca 2021r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Dróg Miejskich w [...] (dalej: "ZDM"), jako właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie na podstawie art. 29 ust 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 470 ze zm.) wskazania warunków dla możliwości realizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej lub warunków dla przebudowy istniejącego zjazdu.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z [...] czerwca 2021r. [...] wystąpił do ZDM o wskazanie warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] lub warunków dla przebudowy z [...] istniejącego zjazdu do działki nr [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku usługowego projektowanego na działce nr [...] obręb [...],[...], gm. [...].
Pismem z [...] czerwca 2021r. ZDM przekazał wniosek do rozpatrzenia GDDKiA. ZDM wskazał, że nie jest właściwy w sprawie ww. wniosku i wskazał jako właściwy organ GDDKiA. Jako uzasadnienie powyższego podał: "zgodnie z wnioskiem zjazd ma odbywać się do drogi publicznej ul. [...] - dz. nr [...] (obręb ew. [...]). Ww. działka jest zarządzana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec powyższego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest GDDKiA."
W ocenie GDDKiA stanowisko ZDM nie znajduje uzasadnienia bowiem w przedstawionym stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że kwestia rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu ma swoje oparcie w art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. u.p.d., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Odnosząc powyższy przepis na grunt spornej sprawy GDDKiA wskazała, że zarządza autostradą (A4) przebiegającą m.in. w granicach administracyjnych [...], przy czym jak podkreślono objęty wnioskiem teren działki nr [...] nie przylega do ww. drogi. Teren ten przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (urządzonego m.in. na działkach nr [...] i [...]). Istniejący zjazd z [...] do działki nr [...] oraz planowany zjazd do działki nr [...] zlokalizowane są w odległości ponad 80 m od skrzyżowania łącznicy węzła w ciągu autostrady [...] na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr [...] i ul. [...]. Dodatkowo wskazano, że łącznicą węzła prowadzona jest kontynuacja [...]. Powołując się na orzecznictwo sądowe, GDDKiA podkreślił, że zgodnie art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa i w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi (postanowienie NSA z 23 października 2014r., sygn. akt II GW 22/14).
W związku z powyższym GDDKiA podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że wniosek o wskazanie warunków dla lokalizacji lub przebudowy zjazdu, a kolejno wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...], której zarządcą jest ZDM, przy pomocy którego Prezydent [...] w granicach administracyjnych [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych, oraz wykonuje inne zadania określone w statucie, nie zaś GDDKiA. W stanie faktycznym sprawy nieuzasadnionym jest odwoływanie się przez ZDM do własności działki, albowiem czynnikiem przesądzającym o tym, działka jest kto jest zarządcą drogi, jest bowiem tylko kategoria, do której droga została zaliczona (postanowienia NSA z: 15 marca 2015r., sygn. akt II GW 1/1; 24 maja 2013r., sygn. akt I OW 2/13). GDDKiA nadmienił, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie również ukształtowana linia orzecznicza, zgodnie z którą: "sam fakt posiadania tytułu prawnego i do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu" (tak m.in. NSA w postanowieniu z 2 sierpnia 2011r., sygn. IOW 51/11, LEX nr 1068564).
W konsekwencji powyższego (zdaniem GDDKiA) zezwolenie na lokalizację zjazdu może zostać wyrażone wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej właściwego zarządcy dróg publicznych.
Postanowieniem z [...] lipca 2021r., nr [...] GDDKiA zwiesił wszczęte postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.
W piśmie z [...] września 2021r. ZDM ustosunkował się do stanowiska GDDKiA.
Przesłał wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla dz. nr [...]. Załączył też roboczy wydruk z miejskiego systemu informacji przestrzennej oraz opracowanie własnościowe poszczególnych nieruchomości w rejonie skrzyżowania łącznicy autostrady [...] z ul. [...]. Wskazał, że działka nr [...] stanowi wlot skrzyżowania, stąd też ustanowiono na niej trwały zarząd dla GDDKiA jako zarządcy drogi wyższej kategorii. ZDM wskazał, że zgodnie z art. 25 u.d.p.: "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Ulica [...] na przedmiotowym odcinku jest drogą wojewódzką na terenie miasta [...], natomiast łącznica autostradowa jest drogą wyższej kategorii. Z obowiązujących przepisów wynika, iż zarządzenie ww. fragmentem układu drogowego leży w kompetencjach GDDKiA. Dodatkowo ZDM wskazał że szerokość dz. nr 47 wynosi ok. 40m. W związku z czym odległość od łącznicy autostrady [...] wynosi od ok. 40m do ok. 80m. W opinii ZDM zjazd znajdowałby się w rejonie oddziaływania skrzyżowania (łącznicy), gdyż na całej wysokości dz. nr [...] wyznaczony jest pas do relacji lewoskrętnej (na łącznicę autostrady [...]).
W związku z powyższym, w opinii ZDM uzgodnienie włączenia ruchu drogowego z dz. nr [...] powinno leżeć w kompetencjach GDDKiA, gdyż działka do której ma być skomunikowana inwestycja znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA, a dodatkowo zjazd miałby się znajdować przy skrzyżowaniu dróg różnych kategorii, gdzie drogą wyższej kategorii zarządza GDDKiA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli Sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006r., sygn. II OW 51/06, 18 lutego 2009r., sygn. I OW 14/09 i 17 listopada 2009r., sygn. I OW 180/09 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez Sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli Sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska-Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór negatywny w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, albowiem ani Zarząd Dróg Miejskich w [...], ani Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o wskazanie warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] lub warunków dla przebudowy z [...] istniejącego zjazdu do działki nr [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku usługowego projektowanego na działce nr [...] obręb [...],[...], gm. [...].
W ocenie ZDM za właściwością Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przemawia to, że zgodnie z wnioskiem zjazd ma odbywać się do drogi publicznej ul. [...] - dz. nr [...] (obręb ew. [...]). Ww. działka jest zarządzana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. ZDM wskazał, że zgodnie z art. 25 u.d.p.: "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Wskazał, że ulica [...] na przedmiotowym odcinku jest drogą wojewódzką na terenie miasta [...], natomiast łącznica autostradowa jest drogą wyższej kategorii, a zarządzenie ww. fragmentem układu drogowego leży w kompetencjach GDDKiA. Dodatkowo ZDM wskazał że szerokość dz. nr [...] wynosi ok. 40m. W związku z czym odległość od łącznicy autostrady [...] wynosi od ok. 40m do ok. 80m. W opinii ZDM zjazd znajdowałby się w rejonie oddziaływania skrzyżowania (łącznicy), gdyż na całej wysokości dz. nr [...] wyznaczony jest pas do relacji lewoskrętnej (na łącznicę autostrady [...]). Tym samym uzgodnienie włączenia ruchu drogowego z dz. nr [...] powinno leżeć w kompetencjach GDDKiA, gdyż działka do której ma być skomunikowana inwestycja znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA, a dodatkowo zjazd miałby się znajdować przy skrzyżowaniu dróg różnych kategorii, gdzie drogą wyższej kategorii zarządza GDDKiA. Wobec powyższego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest GDDKiA.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stoi natomiast na stanowisku, że właściwy jest ZDM bowiem wniosek o wskazanie warunków dla lokalizacji lub przebudowy zjazdu, a kolejno wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...], której zarządcą jest ZDM, przy pomocy którego Prezydent [...] w granicach administracyjnych [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych, oraz wykonuje inne zadania określone w statucie.
W aktach znajduje się też wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla dz. nr [...], roboczy wydruk z miejskiego systemu informacji przestrzennej oraz opracowanie własnościowe poszczególnych nieruchomości w rejonie skrzyżowania łącznicy autostrady [...] z ul. [...], jak również decyzje dot. wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA dotyczące nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (decyzje Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015r., nr [...] i nr [...]).
W odpowiedzi na żądanie rozstrzygnięcia wymienionego sporu o właściwość należy podnieść, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, które w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia.
Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa, który w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem stanowi materialnoprawną oraz kompetencyjną podstawę działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania decyzji, o której w nim mowa, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja wskazanej podstawy kompetencyjnej nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 19 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten bowiem dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W rozumieniu ust. 1 tego przepisu, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg zasadniczo (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Funkcja zarządcy drogi jest więc pochodną jej kategorii. To ona ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zarządcy drogi, a tym samym organu właściwego do wydania tak jak w rozpatrywanej sprawie decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. postanowienia NSA z: 2 sierpnia 2011r., sygn. I OW 51/11, 11 września 2012r., sygn. II GW 8/12, 23 maja 2013r., sygn. I OW 2/13; 23 października 2014r., sygn. II GW 22/14 - dostępne w internecie). Ma to tym samym i tę konsekwencję, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych, w tym w trybie, o którym, między innymi mowa w art. 10 ust. 5 tej ustawy, albowiem sam nawet fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia NSA z: 2 lutego 2012r., sygn. I OW 186/1, 2 sierpnia 2011r., sygn. I OW 51/11 dostępne w internecie).
Z przywołanych przepisów prawa wynika, że treść określonej nimi kompetencji polega na wydaniu w formie decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi publicznej zezwolenia co następuje na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych (przyległej) do drogi, której zarządzanie należy do właściwości tego zarządcy.
Z powyższych uwag należy wyprowadzić wniosek, że z punktu widzenia istoty omawianego postępowania, rzecz dotyczy rozstrzygnięcia sporu o prawo, a nie sporu o fakty, których przedstawienie jako istotnych, a co za tym idzie przydatnych w sprawie, a także zupełnych, gdy chodzi o ich zbiór oraz jednoznacznych należy do organów administracji pozostających w sporze, w tym zwłaszcza organu, który spór ten zainicjował (tak postanowienie NSA z 30 września 2021r., sygn. II GW 40/21).
Przedstawienie sporu do rozstrzygnięcia musi obejmować sprawę, której przedmiot jest jasny, a stan faktyczny niesporny. Stan ten można ustalić tylko wówczas, gdy precyzyjne są żądania strony, jeśli postępowanie zostaje wszczęte na wniosek. Rzeczą organu wnioskującego jest przytoczenie wszelkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do dociekania intencji strony, ani nadawania treści jej żądaniom, tak jak nie jest w tym postępowaniu uprawniony do wskazywania sposobu rozpatrzenia tychże (por. np. postanowienia NSA z 19 grudnia 2013r., sygn. akt I OW 262/13, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I OW 298/13).Spór o właściwość oraz jego rozstrzygnięcie wymaga więc ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego, którego ustalenie nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz do organów administracji publicznej. Jeżeli bowiem stan faktyczny nie jest jednoznaczny, a to z uwagi na braki jego ustaleń lub ocen, a także rozbieżności tychże ocen, to tym samym nie jest możliwie jednoznaczne ustalenie i wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Tymczasem jak wynika z literalnego brzmienia wniosku złożonego w rozpoznawanej sprawie dotyczy on wskazania warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] lub warunków dla przebudowy z [...] istniejącego zjazdu do działki nr [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku usługowego projektowanego na działce nr [...] obręb [...],[...], gm. [...].
W takiej sytuacji nie jest jednak do końca jasne, jakie jest konkretnie żądanie wnioskodawcy, a mianowicie czy domaga on wskazania warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. Ignacego [...], czy warunków dla przebudowy z [...] istniejącego zjazdu do działki nr [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku usługowego projektowanego na działce nr [...][...],[...], gm. [...].
Wyjaśnienie wątpliwości co do zgłoszonego żądania nie mieści się w granicach sporu kompetencyjnego i nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie zatem organy nie wyjaśniły, czy wniosek dotyczy wskazania warunków dla możliwości realizacji zjazdu do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...], czy warunków dla przebudowy z [...] istniejącego zjazdu do działki nr [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku usługowego projektowanego na działce nr [...] obręb [...],[...], gm. [...] i jakie jest w związku z tym żądanie wnioskodawcy. Ponadto jeżeli rekonstrukcja faktycznych podstaw żądania zawartego we wniosku strony stanowi zasadniczą oś sporu w sprawie (a dotyczy to, między innymi, kategorii drogi i lokalizacji planowanego zjazdu bądź przebudowy istniejącego), to prowadzi to również do konstatacji, że kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób, który przewidują stosowne przepisy k.p.a., a zatem nie może być uznane za usprawiedliwione oczekiwanie możliwości jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie przewidzianym w art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem nie jest to jego rolą.
Tym samym wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie należało uznać za przedwczesny, a w konsekwencji za podlegający oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.