II GW 71/22

II GW 71/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1285
art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 21 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] sierpnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Wałbrzycha a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.
Uzasadnienie
I
Prezydent Miasta Wałbrzycha reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu pismem z dnia 29 września 2022 r.(dalej jako: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocławia reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, w sprawie wniosku Uniwersytetu Szpitala Klinicznego im. Jana Mikulicza-Radeckiego w S. (dalej jako: "Szpital") o ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych J.J.
Wnioskodawca w motywach podał, że Szpital zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych J.J. zamieszkałemu w Noclegowni [...] ul. [...] Wrocław. Prezydent Miasta Wrocławia zawiadomił Prezydenta Miasta Wałbrzycha o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych") oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Wnioskodawca podał także, że J.J. zwykle przebywa we Wrocławiu w Noclegowni [...] ul. [...] oraz jak wynika z bazy PESEL posiadał zameldowanie na pobyt stały pod adresem ul. [....], [...] Wałbrzych.
W trakcie prowadzonych czynności Miejski Ośrodek Pomocy w Wałbrzychu ustalił, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały J.J. był lokal przy ul. [...], [...] Wałbrzych. który wymieniony do roku 2012 zajmował bezumownie. Wskazany budynek został wyburzony a mieszkańcy wysiedleni.
W związku z powyższym, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, toteż organem właściwym będzie organ według miejsca zamieszkania nie zaś zameldowania.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta Wrocławia wyjaśnił, że w trakcie prowadzonych czynności Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu ustalono, że J.J. nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Wrocławia, natomiast ostatnie stałe zameldowanie na pobyt stały posiada w Wałbrzychu. Pomimo informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym, na terenie Wrocławia w Noclegowni [...] przebywał on ostatnio w dniu 27 marca br., tj. przed okresem objętym wnioskiem i w późniejszym czasie nie był już mieszkańcem wskazanej placówki. Nie jest znane aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu J. J. , szczególnie biorąc pod uwagę, że do Szpitala został przyjęty na terenie Strzelina. Odnosząc się do twierdzeń wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ podniósł, iż przypisanie Prezydentowi Wrocławia właściwości w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe, bowiem w związku z nieposiadaniem przez J. J. aktualnego miejsca zamieszkania, przy ustalaniu właściwości gminy właściwej do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należy odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że Prezydent Miasta Wałbrzycha reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu uznał się za niewłaściwy w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – Prezydentowi Miasta Wrocławia reprezentowanemu przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ ten, również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy. W związku z tym, Prezydent Miasta Wałbrzycha reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Wałbrzycha. Brak jest bowiem w sprawie jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, iż aktualnym miejscem zamieszkania lub pobytu J.J. jest Wrocław, zaś zostało ustalone, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały był lokal w Wałbrzychu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.