II GW 58/24

II GW 58/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 2b, art. 19 ust. 2, art. 10 ust. 4, art. 40 ust. 1-2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 kwietnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 kwietnia 2024r. Prezydent m. st. Warszawy (dalej też: "Prezydent"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "Generalny Dyrektor", "GDDKiA") w sprawie wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. poprzez wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury technicznej- przewodu wodociągowego na działce ew. nr [...] z obrębu - [...] położonej na terenie m.st. Warszawy.
Wskazał, że w dniu 26 lutego 2024r. W. S.A. z siedzibą w W. złożyła pismo do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przewodu wodociągowego na działce nr ew. [...] obręb [...]. Podkreślił, że droga w tym fragmencie nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wybudowana została przez GDDKiA na podstawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej jako element drogi ekspresowej. Nigdy nie została wydzielona geodezyjnie ani przekazana do użytkowania Prezydentowi m.st. Warszawy. Rada m. st. Warszawy nigdy nie podjęła uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Wobec powyższego droga ta jest elementem drogi ekspresowej na którą GDDKiA uzyskała decyzję Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy przy aktualnym stanie prawnym drogi organem właściwym do wydania decyzji na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przewodu wodociągowego na działce nr ew. [...] obręb [...] jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku
Podniósł, że wnioskiem z 26 lutego 2024r. W. S.A. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na lokalizację przewodu wodociągowego w pasie drogi o znaczeniu lokalnym - ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obręb [...]), położonej w m. st. Warszawa. W ocenie GDDKiA droga w pasie której planowana jest lokalizacja urządzenia wodociągowego nie stanowi drogi ekspresowej wobec czego nie jest on organem właściwym do załatwienia sprawy. Jak wskazał przedmiotowe urządzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym drogi gminnej o klasie drogi dojazdowej na co wskazuje wydruk z systemu Google Maps z zaznaczonym miejscem włączenia przewodu wodociągowego. Stąd zawiadomieniem z 7 marca 2024r. wniosek przekazany został Prezydentowi m.st. Warszawy w celu jego rozpoznania zgodnie z kompetencjami wyrażonymi w ustawie o drogach publicznych, bowiem zarządcą dróg gminnych, stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024r., tj., dalej też: "u.d.p.") jest prezydent miasta (wójt, burmistrz). Zauważył, że w ramach realizacji inwestycji liniowych o znaczeniu międzynarodowym, takich jak budowa drogi ekspresowej zawsze dochodzi do ingerencji w istniejące ciągi drogowe, wobec czego do inwestora należy ich przebudowa i rozbudowa w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych. Jest to szczególnie doniosłe biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które na skutek budowy drogi ekspresowej taki dostęp do drogi publicznej utraciły. W warunkach ww inwestycji drogowej, przedmiotowa droga klasy drogi dojazdowej spełnia wszelkie wymagania jakie są niezbędna dla zaliczenia drogi do drogi gminnej (§ 4 ust. 2 pkt 4), które określone zostały w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j.). Podkreślił, że wszystkie drogi przebudowywane lub nowo budowane w ramach omawianej inwestycji wykonywane są w oparciu o prawomocne i ostateczne decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) wydane na podstawie art. 11a ust.1, art. 11f i art. 17 ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz.721 z późn zm., dalej: "specustawa drogowa"). W związku z powyższym wszystkie drogi przebudowane i wybudowane na podstawie przedmiotowych decyzji są drogami publicznymi. Jednocześnie zauważył, że przejęcie gruntów pod istniejącymi drogami publicznymi w celu ich przebudowy lub rozbudowy nie zmieniło i nie mogło zmienić kategorii przedmiotowych dróg. Wszystkie odcinki dróg wojewódzkich i powiatowych oraz większość dróg gminnych na terenie m.st. Warszawy z mocy art. 10 ust.4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie, zostały z mocy ustawy o drogach publicznych zaliczone do odpowiednich kategorii dróg publicznych i niezależnie od woli stron znajdują się one w zarządzie Prezydenta m. st. Warszawy. Powyższa zmiana klasyfikacji powstaje z mocy prawa z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga podpisania protokołu zdawczo - odbiorczego. Odnosząc się do nowych dróg lokalnych powstałych w ramach S2 POW, które nie leżą w ciągu istniejących dróg publicznych, zauważył, że ponieważ powstały one również na podstawie specustawy drogowej, mogą być one tylko drogami publicznymi (nie mogą być drogami wewnętrznymi). Wszystkimi drogami publicznymi (poza autostradami i drogami ekspresowymi) na terenie m.st. Warszawy zarządza na podstawie art. 19 ust.5 ww ustawy Prezydent m.st. Warszawy. Nie powinien zatem budzić wątpliwości fakt, że z chwilą oddania ich do użytkowania zarządcą staje się Prezydent m.st. Warszawy.
W związku z powyższym przedmiotowy odcinek drogi, objęty wnioskiem został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej - na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przywołany przepis stanowi bowiem, że "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży."
Uwzględniając zatem, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację przewodu wodociągowego , jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), to nie powinno budzić wątpliwości, że zarządcą drogi , która z mocy prawa wraz z oddaniem do użytkowania stała się drogą gminną jest zarządca dróg gminnych na obszarze m.st. Warszawy, tj. Prezydent m.st. Warszawy. Taka kwalifikacja przedmiotowej drogi koresponduje również z jej charakterem, przeznaczeniem i właściwościami technicznymi. Do dróg gminnych, zaliczyć należy drogi o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymogach technicznych niż drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe. Z tego względu w § 4 ust. 2 pkt 4) Rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazuje się, że droga gminna powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe dla drogi klasy GP, G, Z, L lub D. Znamienne jest zatem, że droga (ul. [...]) stanowi drogę o charakterze dojazdowym. Wobec powyższego jak wskazał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może być zarządcą drogi niższej kategorii niż droga krajowa (w przypadku m.st. Warszawy drogi ekspresowej, autostrady) oraz innej klasy niż ww. drogi. Nie może zatem wykonywać obowiązków zarządcy drogi wynikających z przepisów zawartych w art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności rozstrzygać w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej w sprawie lokalizacji przewodu wodociągowego z tej drogi jako jej zarządca. Odnosząc się zaś do stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy, wskazującego że sporna droga jest własnością Skarbu Państwa i dlatego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien pełnić funkcje zarządcy przedmiotowej drogi wyjaśnił, że zarząd nad tymi drogami nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod drogą. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury technicznej - przewodu wodociągowego na działce ew. nr [...] z obrębu-[...] położonej na terenie m.st. Warszawy.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym odpowiednich urządzeń infrastruktury technicznej jest wydawane przez właściwego zarządcę drogi, a więc zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p. - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (co do dróg krajowych), zarząd województwa (co do dróg wojewódzkich), zarząd powiatu (co do dróg powiatowych), wójta/burmistrza /prezydenta miasta (co do dróg gminnych). O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, której dotyczy wniosek o umieszczenie w jej pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (liniowych urządzeń obcych - art. 4 pkt 2b u.d.p.), co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.).
Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona. Nie ma też znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013r., sygn. akt I OW 2/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek należy do kategorii drogi w ciągu której leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii), bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016r. sygn. akt II OW 75/16). Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej (por. postanowienie NSA z 26 maja 2016r., sygn. akt I OW 18/16).
Mając na uwadze powyższe argumenty, w konsekwencji należało wskazać Prezydenta m.st. Warszawy jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie S.A. do wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury technicznej- przewodu wodociągowego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej na terenie m.st. Warszawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.