II GW 57/25

II GW 57/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 5-7, art. 10 ust. 4, art. 19 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Celestynów z dnia 31 stycznia 2025 r. nr ROŚPP.7230.174.2024 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Celestynów a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogi publicznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Celestynów jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
I.
Pismem z 31 stycznia 2025 r. nr ROŚPP.7230.174.2024 Wójt Gminy Celestynów wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogi publicznej i wskazanie GDDKiA jako organu właściwego w sprawie.
Jak wyjaśnił, w dniu 29 sierpnia 2024 r. A. Sp. z o.o. w G. wystąpił do Urzędu Gminy w Celestynowie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym dz. nr ew. 233/2 i 235/8 w miejscowości O. gm. Celestynów obiektu budowlanego/urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego urządzenia, tj. ziemnej telekomunikacyjnej linii kablowej światłowodowej.
W dniu 23 września 2024 r., Urząd Gminy w Celestynowie skierował akta sprawy do Starostwa Powiatowego w Otwocku w celu rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację ww. urządzenia w pasie drogowym.
W dniu 3 stycznia 2025 r. Starosta Otwocki zwrócił Wójtowi akta sprawy dotyczące wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wskazanego urządzenia, wskazując, że nie jest właściwy do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów - gdzie jako właściciel działki widnieje Skarb Państwa, zdaniem Wójta organem właściwym jest GDDKiA.
II.
W odpowiedzi na wniosek, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Celestynów a nim przez wskazanie Wójta Gminy Celestynów jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Wskazał, że do GDDKiA już wcześniej wpłynął wniosek spółki o zezwolenie na lokalizację urządzenia w pasie drogowym drogi krajowej [...], który załatwiono decyzją z 24 kwietnia 2024 r. znak O/WA.Z-3.4341.431.2024.EC częściowo, bowiem w pewnym zakresie wskazane we wniosku działki nr [...] i nr [...] położone są w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] i w odniesieniu do tych części organ uznał swoją właściwość. Jednocześnie na podstawie art. 66 k.p.a. poinformował stronę o konieczności wniesienia odrębnego podania do organu właściwego - Wójta Gminy Celestynów w pozostałym zakresie tego wniosku.
Dalej wyjaśnił również, że przedmiotowy odcinek drogi stanowi fragment ciągu drogowego wybudowanego w ramach inwestycji GDDKiA polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł L. (bez węzła) – K. (początek obwodnicy), część I i II. Przedmiotowa droga została otwarta na zasadach stałej organizacji ruchu 19 marca 2021 r. Na omawianym odcinku inwestycja składała się z budowy drogi [...] oraz dróg dojazdowych [...] od strony północnej i [...] od strony południowej drogi ekspresowej. Z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie, sporny odcinek pasa drogowego, w którym miałby zostać umieszczony kabel światłowodowy, stał się z mocy art. 10 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm. - dalej jako udp).
Budowa drogi ekspresowej na ww. odcinku miała na celu m.in. poprawę stanu infrastruktury technicznej i społecznej, podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów, usunięcie niedrożności, niskiej przepustowości oraz jakości istniejącej sieci drogowej, modernizacji sieci kolejowej oraz rozwoju transportu lotniczego. W trakcie realizacji inwestycji liniowych o znaczeniu międzynarodowym, takich jak budowa drogi ekspresowej nr [...], zawsze dochodzi do ingerencji w istniejące ciągi drogowe, wobec czego do inwestora należy ich przebudowa i rozbudowa, w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych.
W ramach tejże budowy niezbędnym stało się także ograniczenie liczby skrzyżowań z drogami niższych kategorii, zgodnie z wymaganiami określonymi § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 9 marca 1999 r. (Dz.U. 43 poz. 430).
Stąd w ramach ww. inwestycji doszło do likwidacji bezpośrednich skrzyżowań dróg niższych kategorii z drogą krajową nr 17 i jednocześnie w celu zachowania ciągów komunikacyjnych, przerwanych inwestycją GDDKiA, dotychczasowe włączenia istniejących dróg, m. in. gminnych zostały zastąpione nowymi włączeniami poprowadzonymi nowymi odcinkami dróg lokalnych, które stanowią ich przedłużenie. Zlikwidowane lub poprzecinane w czasie budowy fragmenty dróg lokalnych należało uzupełnić nowo wybudowanymi odcinkami dróg w celu zapewnienia im, jak i wszystkim drogą podrzędnym, ciągłości oraz dojazdu do nieruchomości przyległych do nich, co zrealizowano m.in. poprzez budowę dróg lokalnych i dojazdowych, w tym uzupełniających odcinków tychże istniejących dróg, z włączeniem ich do sieci dróg lokalnych, przebiegających poprzecznie nad trasą [...] (za pośrednictwem wiaduktów lub z bezpośrednim dostępem do trasy ekspresowej poprzez węzły). GDDKiA, wykonując przedmiotową inwestycje, był zobligowany do wybudowania również dróg o charakterze lokalnym w celu dojazdu do posesji, obsługi pól, użytków leśnych, planowanych na terenie gmin inwestycji zgodnych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dróg komplementarnych komunikujących tereny ze starodrożem drogi krajowej nr [...], wiaduktami i węzłami nad [...], a także dróg stanowiących sieć uzupełniającą drogi lokalne oraz drogi leżące w ciągu dróg lokalnych.
Zgodnie z art. 10 ust. 4 udp, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii), bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych. Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi, iż nowo wybudowany odcinek drogi [...], uzupełnił "wydłużył" dotychczasową drogę [...], należy uznać, że zgodnie z art. 10 ust. 4 udp ten nowo wybudowany odcinek drogi został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej, a tym samym zarządcą tej drogi jest gmina.
Nie ma także znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu lecz od kategorii drogi
Uwzględniając, że przedmiotowy odcinek drogi realizuje wszystkie przedstawione powyżej cechy, w tym zapewnia obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności, nie sposób wywodzić, aby wobec charakteru tej drogi, jej zarządcą był inny organ niż organ wykonawczy właściwego samorządu terytorialnego, w tym przypadku na mocy art. 7 ust. 1 udp Wójt Gminy Celestynów. Natomiast niemożliwe jest zakwalifikowanie tego odcinka drogi lokalnej do kategorii dróg krajowych o znaczeniu międzynarodowym lub międzyregionalnym w skali państwa lub województwa (art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 udp).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
III.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zaistniały w niniejszej sprawie spór kompetencyjny jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania ruchem lub potrzebami ruchu drogowego (rodzaj inwestycji szczegółowo opisano powyżej).
Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 udp, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ustępie 2 tego przepisu przyporządkowano z kolei zarządcę do określonej kategorii drogi i dla dróg krajowych jest nim GDDKiA, zaś dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z treści przytoczonego przepisu wywodzi się również, notabene w pełni zasadnie, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej mierze pozostaje natomiast rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości (działki) na której posadowiona została droga (por. postanowienia NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II GW 57/20, z 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18, z 24 maja 2013 r. sygn. akt I OW 2/13, z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OW 18/16, z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OW 67/15). Jest to tym bardziej zrozumiałe, gdy uwzględni się fakt, że aktualnie nie stanowi żadnego technologicznego oraz praktycznego novum sytuacja, gdy po i nad daną nieruchomością (konkretną działką gruntu) przebiegają drogi, które mogą przynależeć do różnych kategorii, np. pod wyniesioną na estakadzie drogą krajową przebiega droga powiatowa czy gminna.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że istota sporu w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest w zasadzie zawsze zależna od tego, do jakiej kategorii przyporządkowana została dana droga publiczna, co może wynikać z analizy dokumentacji inwestycyjnej. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie kwestii właściwej kategorii drogi w zasadzie zawsze rozstrzygać będzie problem jej zarządcy. Z kolei zasady zaliczania dróg do określonych kategorii regulują przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 5-7, art. 8, art. 10), zaś kwestia ta, co do zasady, powinna wynikać z prawa, zaś sądowej weryfikacji powinno podlegać to, czy organy prawidłowo oceniły przepisy tej problematyki dotyczące. Należy w związku z tym podzielić stanowisko prezentowane w doktrynie, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spory o właściwość lub spory kompetencyjne, nie może kreować stanu prawnego (konstytutywnie stwierdzać jaką kategorię posiada dana droga - ustalać ją). Niemniej jednak NSA może, i jest to praktyka w pełni uzasadniona, oceniać czy stanowisko organów w przedmiocie powstania bądź zmiany przez daną drogę kategorii (np. w procesie jej deklasacji z mocy prawa, o której mowa w art. 10 udp), jest przez organy słusznie postrzegana. Jest to uzasadnione również tym, że zarządcy dróg, z niewątpliwym, co najmniej czasowym, uszczerbkiem dla interesu konkretnych inwestorów, występujących o zgodę na "ingerencję w drogę", nie załatwiają sprawy uważając, że nie są zarządcami danego odcinaka drogi, który powstał w ramach złożonej inwestycji drogowej.
Wspomniano już wyżej, że rozstrzygnięcie sporu pomiędzy organami o to, który z nich w istocie jest zarządcą drogi jest w znakomitej większości przypadków zależne od ustalenia kategorii spornej drogi. Odpowiedź na to pytanie (o kategorię drogi) rozstrzyga więc w zasadzie o jej zarządcy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze także i to, co w państwie praworządnym musi stanowić szczególną wartość, zwłaszcza dla Sądu, że w tle każdego sporu zaistniałego pomiędzy organami administracji publicznej, pozostaje obywatel, oczekujący na załatwienie jego indywidualnej sprawy, z którą zwrócił się do organu. Nie pozostaje to zatem bez uzasadnionego wpływu na kwestię oceny tak postawy organów, jak i ich działania w ramach zaistniałego sporu.
W konsekwencji wskazać wypada, że zaliczenie określonej drogi do danej kategorii dróg, co do zasady zależy od woli podmiotu uprawnionego i w przypadku podmiotów samorządowy (województw, powiatów, gmin), następuje w drodze odpowiedniej uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (sejmiku lub rady - por. art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 udp). Oprócz tej - ze swej istoty "wolicjonalnej" - procedury, prawo przewiduje również pewne obligatoryjne mechanizmy, niezależne od woli wymienionych wyżej podmiotów samorządowych, w wyniku zaistnienia których dochodzi w rzeczywistości do zmiany - z mocy prawa - kategorii drogi. Reguły te określono w art. 10 udp, z którego wynika po pierwsze zasada kaskadowego ("w dół") przekazywania dróg zastąpionych nowymi odcinkami np., deklasacja dotychczasowej drogi krajowej na drogę kategorii wojewódzkiej, itd. Po drugie, istotna reguła, zgodnie z którą nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi (dzieli on jej los), w której ciągu leży (w myśl art. 10 ust. 4 udp). To na tle tego właśnie przepisu dochodzi pomiędzy organami do sporu w niniejszej sprawie.
Analiza przedłożonych przez GDDKiA dokumentów, zwłaszcza zaś załączonych map, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że zachodzi "oczywista łączność" wybudowanego odcinka drogi, bez wątpienia równoległego do jezdni drogi krajowej [...], z drogą gminną, w której ciągu leży ów nowo wybudowany odcinek, łącząc, przecięte przez inwestycję GDDKiA, drogi gminne oraz dotychczas obsługiwane nieruchomości mieszkańców gminy Celestynów.
Zdaniem Sądu, art. 10 ust. 4 udp odwołuje się do pojęcia ciągu dotychczasowej, a więc już istniejącej drogi, do kategorii której ma zostać zaliczony nowo wybudowany odcinek (może on leżeć w jej ciągu nie tyle fizycznie co również funkcjonalnie). Tak właśnie jest w przypadku spornego w sprawie odcinka drogi, który, jak słusznie wskazuje GDDKiA łączy drogę gminną i ruch stricte lokalny.
Jakkolwiek nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanie organom sposobu pozyskiwania materiałów dowodowych obrazujących ich twierdzenia, to jednak należy podnieść, że w wydawałoby się podstawowym narzędziu wykorzystywanym w tego rodzaju postępowaniach, a więc w portalu mapowym Geoportal, dostępnym pod adresem https://geoportal.gov.pl udostępniona została funkcjonalność "Danych archiwalnych", a w jej ramach podgrupy "Ortofotomapa" oraz "Dane topograficzne" przedstawiające archiwalne dane przestrzenne (zdjęcia lotnicze wykonywane na przestrzeni lat). W przypadku ortofotomapy istnieje możliwość przeglądania zasobów według wybranej przez użytkownika daty (Pasek czasu). W tym celu należy rozwinąć menu przy warstwie "Standardowa", tj. "kliknąć" w symbol skierowanej ku dołowi strzałki wyświetlany po ustawieniu kursora na nazwie warstwy, a następnie skorzystać ze wspomnianej opcji "Pasek czasu" i dokonać odpowiedniego sprawdzenia wybranej ortofotomapy według daty. Zebranie tego rodzaju danych może pomóc wyjaśnić lub co najmniej uzupełnić twierdzenia co do tego, jakiego rodzaju droga została wybudowana w ramach danej inwestycji drogowej. W tym przypadku, działki o identyfikatorach [...] oraz [...], w części objętej wnioskiem, leżą na drodze, którą kwalifikować należy jako drogę gminną.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.