II GW 57/23

II GW 57/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 21 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Łańcut z dnia 23 marca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Łańcut a Prezydentem Miasta Wrocław w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocław jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 marca 2023 r. Burmistrz Miasta Łańcut, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Łańcucie (dalej: MOPS w Łańcucie), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocław w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K.W. (dalej: zainteresowany, świadczeniobiorca) i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wrocław.
Wnioskodawca wskazał, że zawiadomieniem z 27 lutego 2023 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS we Wrocławiu), działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) przekazał do MOPS w Łańcucie wniosek [...] Szpitala we Wrocławiu z 17 stycznia 2023 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych dla K.W. udzielonych mu przez szpital w dniach 21 października 2022 r. oraz 18-19 listopada 2022 r. W uzasadnieniu MOPS we Wrocławiu stwierdził, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, gdyż nie można potwierdzić aktualnego miejsca zamieszkania zainteresowanego, natomiast właściwość Burmistrza Miasta Łańcut uzasadnia fakt, że zainteresowany był ostatnio zameldowany na pobyt stały w Łańcucie ul. G. [...] i było to ostatnie miejsce jego zamieszkania lub pobytu w kraju, co uzasadniało przekazanie sprawy zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
W trakcie prowadzonych czynności MOPS w Łańcucie ustalił, że MOPS we Wrocławiu mylnie wskazał adres: [...] Łańcut, ul. G. [...] jako ostatnie miejsce zameldowania zainteresowanego na pobyt stały, bowiem K.W. nigdy nie posiadał zameldowania na pobyt stały na terenie Miasta Łańcuta. Pod wyżej wskazanym adresem mieści się [...] Ośrodek, gdzie zainteresowany przebywał w okresie od 2 lipca 2019 r. do 15 czerwca 2021r. i posiadał zameldowanie na pobyt czasowy. Pobyt w [...] Ośrodku (dalej: ośrodek) nie może być taktowany jako miejsce zamieszkania, a tym bardziej stałego zameldowania. K.W. poza pobytem w ośrodku nie miał i nie ma żadnego związku z miastem Łańcut. Ponadto MOPS w Łańcucie nie ma żadnej możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który niezbędny jest do przyznania wnioskowanego świadczenia. Fakt pobytu zainteresowanego w [...] Szpitalu we Wrocławiu może świadczyć o tym, że jego centrum życiowe koncentruje się na terenie działania MOPS we Wrocławiu. Ponadto wnioskodawca zwrócił uwagę na braki i nieścisłości w przekazanej przez MOPS we Wrocławiu dokumentacji dotyczące wskazanego w metryce nazwiska uczestnika postępowania oraz ustalenia, że we Wrocławiu nie istnieje adres podany przez K.W. w dokumentacji medycznej. Pod wskazanym adresem tym, jak ustalił MOPS w Łańcucie, mieści się siedziba Sądu Okręgowego we Wrocławiu.
W związku z powyższym Burmistrz Miasta Łańcut, w którego imieniu działa Dyrektor MOPS w Łańcucie, wskazanym na wstępie wnioskiem, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Łańcut a Prezydentem Miasta Wrocław, w przedmiocie potwierdzenia prawa K.W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocław jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W ocenie wnioskodawcy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 21 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Wrocław.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocławia, reprezentowany przez MOPS we Wrocławiu, powołując się na treść art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm.; dalej: u.ś.o.z. lub ustawa o świadczeniach) wskazał, że ostatni znany adres zainteresowanego to adres czasowego meldunku, tj. ul. G. [...], [...] Łańcut. W bazie PESEL nie widnieją inne adresy zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Wskazany adres jest zatem jedynym i ostatnim znanym adresem zamieszkania K.W.. A zatem, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania wniosku szpitala jest Burmistrz Miasta Łańcut z uwagi na ostatnie ustalone miejsce zamieszkania zainteresowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością NSA (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo – na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – do świadczeń opieki zdrowotnej dla K.W. w związku z jego leczeniem w Dolnośląskiego Szpitala Specjalistycznego we Wrocławiu. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
W tej sprawie zarówno Burmistrz Miasta Łańcut, jak i Prezydent Miasta Wrocław uznali się za organy niewłaściwe z uwagi na fakt, że zainteresowany nie zamieszkuje na terenie objętym ich właściwością miejscową. Przy czym z dokumentacji wynika, że pod ostatnim znanym adresem zameldowania, tj. ul. G. [...],
[...] Łańcut, zainteresowany przebywał od lipca 2019 r. do czerwca 2021 r. Natomiast z bazy PESEL wynika, że zainteresowany nie posiada innego adresu zameldowania.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi NSA, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA: z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy i znajdujących potwierdzenie w załączonych do wniosku dokumentach, ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt czasowy, znajdowało się w Łańcucie, ul. G. [...]. Pod wyżej wskazanym adresem mieści się [...] Ośrodek, gdzie zainteresowany przebywał w okresie od 2 lipca 2019 r. do 15 czerwca 2021r. i posiadał zameldowanie na pobyt czasowy. Uwzględniając wszystkie powyższe uwagi odnośnie rozumienia pojęć zamieszkania i sposobów ustalania właściwości organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej należy uznać, że pobyt w ośrodku nie może być traktowany w tej sprawie jako miejsce zamieszkania, z którym należy wiązać obowiązek organu do rozpoznania tej sprawy. K.W. poza pobytem w ośrodku nie miał i nie ma żadnego związku z miastem Łańcut. Ponadto MOPS w Łańcucie nie ma żadnej możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który niezbędny jest do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W tych okolicznościach, wbrew opinii MOPS we Wrocławiu, w oparciu
o zgromadzony materiał dowodowy, należało uznać, że organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K.W. jest – stosownie do art. 21 § 2 k.p.a. – Prezydent Miasta Wrocław jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.