II GW 53/22

II GW 53/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 21, art. 22 § 1, art 65
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 4, art. 15  § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 110
art. 78 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 lipca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Elbląskim w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Elbląskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Elbląskim przez wskazanie Starosty Elbląskiego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia spółki: N. sp. z o.o. z siedzibą w M. o nabyciu pojazdu zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110; dalej zwanej "prd").
W dniu 10 maja 2022 r. Starosta Elbląski przekazał według właściwości do Starosty Powiatu Wrocławskiego zawiadomienie spółki N. Sp. o. o. w przedmiocie nabycia pojazdów, złożone na podstawie art. 78 ust.2 pkt. 1 prd.
W ocenie Starosty Powiatu Wrocławskiego, przekazanie w/w wniosku jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Wbrew treści pisma Starosty Elbląskiego w sprawie niniejszej, o właściwości organu nie decyduje art. 21 k.p.a., wyznaczający jako kryterium dla ustalenia właściwości - miejsce zamieszkania strony dokonującej zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, iż czynność zawiadomienia o zbyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale stanowi inną czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 21 k.p.a. nie jest zatem wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii i przekazanie wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. jest błędne.
Zdaniem Starosty Powiatu Wrocławskiego, obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Względy logiki i ekonomii przemawiają za takim określeniem właściwości miejscowej albowiem dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Elbląski wniósł o wskazanie Wnioskodawcy jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomień spółki N. Sp. z o.o. z siedzibą w M. o zbyciu oraz nabyciu pojazdów zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd.
Zdaniem Starosty Elbląskiego, postępowanie, w tym czynności wykonywane przez Starostę w związku z obowiązkami (właścicieli pojazdów) zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu (tj. sprawdzenie danych pojazdów w dokumentach załączanych do zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu oraz potwierdzenie prawidłowości takiego zawiadomienia poprzez odnotowywanie faktu zbycia lub nabycia w systemie CEPIK razie wykrycia nieprawidłowości/niezgodności danych w systemie CEPIK lub dokumentach przedłożonych w takich zawiadomieniach wyjaśnianie sprawy, w tym poprzez wzywanie właściciela pojazdu lub przeprowadzenie innych niezbędnych czynności, jak najbardziej jest postępowaniem przed organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 k.p.a., w szczególności w art. 1 pkt 1 kpa, chociażby w kategorii "spraw załatwianych milcząco". Dokładnie takim postępowaniem są będące przedmiotem wniosków Wnioskodawcy: postępowanie w związku z zawiadomieniem spółki N. sp. z o.o. z siedzibą w M. o nabyciu pojazdu o numerze rejestracyjnym(...).
W związku z tym jak najbardziej zastosowanie znajduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. dla ustalenia właściwości miejscowej Starosty Powiatu Wrocławskiego [jako organu właściwego dla miejsca zamieszkania (siedziby) właściciela pojazdu zawiadamiającego o nabyciu lub zbyciu] dla przeprowadzenia Postępowań i tym samym nic nie stoi na przeszkodzie dla zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. przez Starostę Elbląskiego oraz przekazania przez Starostę Elbląskiego postępowań do przeprowadzenie przez Wnioskodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Elbląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdów, które zostało złożone przez N. sp. z o.o.
Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie - w tym m.in. w: postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OW 97/20), z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II GW 19/21), z 9 września 2021 r. (sygn. akt II GW 48/21) oraz z 23 września 2021 r. (sygn. akt II GW 43/21).
Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 ppsa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 kpa, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o nabyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.
W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o nabyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Starostą Elbląski.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.