II GW 48/24

II GW 48/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 10 ust. 5, art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarząd Województwa Łódzkiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego postanawia: wskazać Zarząd Województwa Łódzkiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 kwietnia 2024r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej też: "ZWŁ") na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy ZWŁ a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "Generalny Dyrektor", "GDDKiA") w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu usunięcia awarii sieci wodociągowej, w oparciu o art. 40 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") .
Wskazał, że pismem z 26 marca 2024r. GDDKiA przekazał do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego wniosek Inwestora – W. Sp. z o.o. w zakresie awarii urządzenia obcego, zlokalizowanego w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91, w m. Zgierz od km 341+255,80 do km 341+257,80 strona lewa. Planowana awaria ma być usuwana w granicach działki nr ewid. 15/11, obręb Z-118 Zgierz, w pasie drogowym drogi krajowej Nr 91 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 w Rzgowie (węzeł Rzgów) a węzłem Emilia na autostradzie A2. Podkreślił, że odcinek drogi, którego dotyczy spór położony jest przy drodze publicznej, która do momentu oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14 - zachodniej obwodnicy Łodzi stanowiła bezspornie drogę krajową Nr 91. W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego oddanie do użytkowania drogi ekspresowej S14 nie spowodowało utraty kategorii drogi krajowej Nr 91 na odcinku Rzgów - skrzyżowanie z DK 71 w Rzgowie w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, bowiem odcinkiem drogi, który został zastąpiony przez drogę ekspresową S14 - zachodnią obwodnicę Łodzi pomiędzy węzłem Pabianice Północ a Zgierzem jest odcinek dawnej zachodniej obwodnicy Łodzi tj. DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu. Zastąpienie tego odcinka DK 71 przez drogę S14 potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II GSK 1013/23. Zastąpienie nie jest kwestionowane przez Zarząd Województwa Łódzkiego (układ dróg po oddaniu do użytkowania drogi S14 przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do niniejszego wniosku). Wskazał, że przepis szczególny art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024r., tj., dalej też: "u.d.p.") regulujący tryb zmiany kategorii dróg jednoznacznie określa, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Ustawa posługuje się pojęciem "odcinka drogi" nie zaś "odcinków dróg", co w sposób jednoznaczny określa, że dany odcinek nowej drogi może zastąpić tylko jeden odcinek innej drogi. Skoro zastąpionym odcinkiem drogi jest odcinek dawnej drogi krajowej Nr 71, to nie może być nim równocześnie odcinek dawnej drogi krajowej Nr 91. Powyższą wykładnię potwierdza przepis art. 10 ust. 5a1 u.d.p. ograniczający możliwość tzw. kaskadowej zmiany kategorii dróg, określający, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej, odcinka drogi krajowej, o którym mowa, w ust. 5, zastąpionego autostradą lub droga ekspresową. Wskazał, że nowo wybudowana droga S 14 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a Zgierzem zastąpiła odcinek dawnej DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, na odcinku pomiędzy Zgierzem a węzłem Emilia zastąpiła odcinek dawnej DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu a węzłem Emilia.
Skoro zatem droga S14 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a węzłem Zgierz zastąpiła odcinek dawnej DK 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu, to nie zastąpiła odcinka DK 91 pomiędzy węzłem Rzgów a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu. Odcinek jednej nowej drogi nie może równocześnie zastąpić dwóch odcinków dawnych dróg krajowych, bowiem w takim przypadku zmiana kategorii drogi, która na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma nastąpić z mocy prawa, zależna byłaby od woli zarządcy drogi krajowej, wskazującego w sposób dowolny odcinki dróg tracące kategorię dróg krajowych. Droga na odcinku objętym sporem pozostała zatem dalej drogą krajową, a co za tym idzie właściwym jej zarządcą i organem do załatwienia sprawy pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.
W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego nie jest zasadne, z uwagi na to, że przedmiotowy odcinek drogi bezspornie, w obecnym stanie prawnym, stanowi ciąg drogi wojewódzkiej, w związku z uzyskaniem przez GDDKiA zaświadczeń Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lipca 2023r. dot. inwestycji pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowejS14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m Słowik", obejmującej odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343, potwierdzających brak sprzeciwu organu nadzoru budowlanego co do zamiaru przystąpienia do użytkowania w/w odcinka drogi oraz dopuszczeniem do ruchu w/w drogi, na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Emilia, w dniu 14 Iipca 2023r. Ponadto zaświadczeniem z 23 czerwca 2022r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dot. inwestycji pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. A - Odcinek I węzeł "Łódź Lublinek" - węzeł "Łódź Teofilów potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania tej inwestycji. Odcinek drogi od węzła Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) do węzła Łódź Lublinek, objęty w/w zaświadczeniem, został dopuszczony do ruchu w dniu 25 czerwca 2022r. Okoliczność powyższa została potwierdzona w postanowieniu z 13 lutego 2024r. sygn. akt II OW 28/23. w którym Sąd w wyniku powstałego sporu kompetencyjnego dot. tożsamego, jak w niniejszej sprawie odcinka drogi publicznej, wskazał jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Zarząd Województwa Łódzkiego. W związku z powołanymi dokumentami i dopuszczeniem do ruchu w/w odcinków drogi ekspresowej, odcinek drogi publicznej, którego dotyczy wniosek strony postępowania stał się z mocy samego prawa, z dniem 14 Iipca 2023r. odcinkiem drogi wojewódzkiej, na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, którego zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, jest Zarząd Województwa Łódzkiego.
Tym samym, w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od dnia 14 lipca 2023r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 91, na odcinku od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej Nr 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8 i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Oddanie do użytkowania, w dniu 14 lipca 2023r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło bowiem na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi.
Wskazany stan faktyczny bezspornie dowodzi, że w stosunku do odcinka drogi publicznej, którego dotyczy wniosek, tj. odcinka który pierwotnie był zaliczony do kategorii dróg krajowych, doszło z mocy samego prawa do zmiany kategorii drogi publicznej, na drogę wojewódzką. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych: "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej".
Podkreślono, że przedmiotem niniejszego sporu jest tylko i wyłącznie właściwość w odniesieniu do odcinka DK 91 w m. Zgierz tj. ul. Łódzkiej przy skrzyżowaniu z ul. Łąkową.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że droga ekspresowa S14, po oddaniu do użytkowania ostatniego jej odcinka, pełni funkcję obwodnicy m. Łodzi, a co za tym idzie umożliwia wyprowadzenie ruchu drogowego z aglomeracji łódzkiej, dając możliwość przemieszczania się autostradowo - ekspresowym ringiem wokół tego miasta i to zarówno w kierunkach wschód - zachód jak również północ - południe. A zatem jej wybudowanie i oddanie do użytkowania, bez wątpienia doprowadziło do zmiany kategorii dotychczasowej drogi krajowej Nr 91 (na wskazanym powyżej odcinku), na drogę wojewódzką.
Potwierdzeniem w tym względzie jest przyjęta w tym zakresie linia orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wyrażona m.in. w postanowieniu NSA z 8 października 2020r., sygn. akt II GW 54/20, czy też postanowieniu NSA z 23 lipca 2015r. sygn. akt II GW 18/15, zgodnie z którą jest oczywiste, że przy nowych odcinkach dróg, nowa droga często przebiega w innym miejscu np. po to, by nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście. Zwrócono też uwagę - odnosząc się do stanowiska Zarządu Województwa Łódzkiego, wskazującego że zmiana kategorii dotychczasowej drogi krajowej Nr 91, na mocy powołanego przepisu art. 10 ust. 5 ustawy, nie dotyczy odcinka tej drogi od skrzyżowania z drogą krajową Nr 71 w Zgierzu do węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8, że stanowisko to jest wybiórczym uznaniem ważności powołanej normy, a dodatkowo nie uwzględnia wskazanych powyżej okoliczności faktycznych związanych z zakończeniem i oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej S14 na całym jej przebiegu. Dodatkowo, Zarząd nie uwzględnił w tym zakresie faktu, że zrealizowana droga ekspresowa S14 przebiega równoleżnikowo do odcinka drogi krajowej Nr 91, a zatem bezspornym jest, że w obecnym stanie faktycznym droga ekspresowa S14 zastąpiła omawiany odcinek drogi krajowej Nr 91 i umożliwiła przeniesienie ruchu kołowego z tej drogi na zrealizowane odcinki drogi ekspresowej S14, a Zarząd Województwa Łódzkiego w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie obowiązywania normy art. 10 ust. 5 ustawy, w odniesieniu do DK 91 i trudno, wobec przebiegu tej drogi równolegle do zrealizowanych odcinków drogi ekspresowej, znaleźć uzasadnienie dla wskazanego przez Zarząd twierdzenia, że zmiana kategorii dot. wyłącznie odcinka DK 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 71 w m. Zgierz a węzłem Emilia na autostradzie A2.
Niezależnie od powyższego podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 6 ustawy o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się m.in. drogi stanowiące połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych oraz drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich. Do czasu oddania do użytkowania wskazanych wyżej odcinków drogi ekspresowej S14, sporny odcinek dotychczasowej drogi krajowej Nr 91, zapewniał połączenie komunikacyjne na odcinku od węzła Rzgów na drodze ekspresowej S8 do węzła Emilia na autostradzie A2 (przy wykorzystaniu jej przebiegu przez m. Rzgów, Łódź oraz Zgierz). Jednakże z chwilą oddania do użytkowania ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14, połączenie wskazanych węzłów jest zapewnione przy wykorzystaniu w/w ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych (tj. autostrady A2 oraz drogi ekspresowej S14) poprzez węzły: Łódź Południe, Łódź Górna, Łódź Wschód, Brzeziny, Łódź Północ (na autostradzie A1) i Stryków (na autostradzie A2) oraz Pabianice Południe, Róża (na drodze ekspresowej S8), Dobroń, Pabianice Północ, Łódź Lublinek, Łódź Retkinia, Konstantynów Łódzki Aleksandrów Łódzki, Zgierz Zachód, Lućmierz (na drodze ekspresowej S14) a zatem siecią dróg, która zapewnia spójność sieci dróg krajowych oraz pełni funkcję obwodnicy aglomeracji miejskiej jaką jest m. Łódź.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usunięcia awarii sieci wodociągowej w oparciu o art. 40 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (zarządu województwa), a organów administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.
Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną na tle zgłaszania wniosków w oparciu o przepis art. 40 u.d.p.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. 1. organem właściwym do rozpatrywania tego typu wniosków jest właściwy zarządca drogi. Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie.
W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia, powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów.
W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który dotyczy w istocie oceny, czy dotychczasowy odcinek DK91 (od węzła Emilia do węzła Rzgów) dz. Ew. 15/11 położony w obrębie 118 Zgierz), został zastąpiony innym odcinkiem drogi, ale w zakresie hipotezy jaką zawiera art. 10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej".
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w postanowieniu z 13 lutego 2023r., sygn. akt II OW 28/23 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w podobnym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego postanowienia NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i z tego względu uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.
Przedstawione przez Generalnego Dyrektora ww. zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi S14, co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania S14 na całej długości odcinka od węzła Emilia (na A2) do węzła Róża (na S8), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK91 na odcinku od węzła Emilia do węzła Rzgów został zastąpiony układem dróg ekspresowych S14 i S8 jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej.
Wobec powyższych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Zarząd Województwa Łódzkiego.
W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p., Zarząd Województwa Łódzkiego nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że aktualnie dotychczasowa DK91 w zakresie działki 15/11, obręb 118 Zgierz, stanowi odcinek drogi krajowej. Tym samym istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się Generalny Dyrektor, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p. ul. Łódzka w Zgierzu, w tym w odniesieniu do przedmiotowej działki nr 15/11 została pozbawiona dotychczasowej kategorii i zaliczona została z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich.
W tych warunkach stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą ww. odcinka drogi jest Zarząd Województwa Łódzkiego. To zaś oznacza, że w świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do wydania zezwolenia jest aktualny zarządca drogi, tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, a zatem to ten organ jest właściwy do rozpoznania złożonego przez inwestora wniosku.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.