II GW 47/23

II GW 47/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Wojciech Sawczuk
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 21 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Świdnica z dnia 18 kwietnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Świdnica a Prezydentem Miasta Wrocław w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Świdnica jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Świdnica (dalej też: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Świdnica a Prezydentem Miasta Wrocław, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D.B. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik, zainteresowany) i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wrocław.
Wnioskodawca wskazał, że w dniu 8 lutego 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdnicy (dalej: MOPS w Świdnicy) wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS we Wrocławiu) wraz z wnioskiem [...] Szpitala przy ul. [...] we Wrocławiu (dalej: szpital) z 18 stycznia 2023 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D.B. w związku z udzieleniem mu przez szpital pomocy medycznej w trybie nagłym w dniach 16-17 stycznia 2023 r. W trakcie prowadzonych czynności MOPS we Wrocławiu ustalił, że zainteresowany nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Wrocławia, natomiast ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał w Świdnicy, ul. W. [...], [...] Świdnica. W wyniku tych ustaleń, zgodnie z art. 65 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) zawiadomieniem z 1 lutego 2023 r. MOPS we Wrocławiu przekazał powyższą sprawę do MOPS w Świdnicy. MOPS w Świdnicy ustalił, że zainteresowany posiadał meldunek stały w Świdnicy do 11 maja 2009 r., natomiast potem został wymeldowany i nie zamieszkuje pod wskazanym adresem przy ul. W. [...]. Jak ustalił pracownik socjalny, pod tym adresem mieszka matka D.B., która oświadczyła, że "po otwarciu granic syn wyjechał do Anglii, potem został deportowany", jednak nie jest jej znane jego aktualne miejsce pobytu.
W związku z powyższym Prezydent Miasta Świdnica, w którego imieniu działa Dyrektor MOPS w Świdnicy, wskazanym na wstępie wnioskiem, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Świdnica a Prezydentem Miasta Wrocław, w przedmiocie potwierdzenia prawa D.B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocław jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm., dalej: u.ś.o.z.), to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocław, w którego imieniu działa Dyrektor MOPS we Wrocławiu, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Świdnica jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że D.B. jest osobą bezdomną, której udzielono nagłej pomocy medycznej we Wrocławiu, jednak nie zamieszkuje we Wrocławiu, natomiast posiadał – co potwierdza baza PESEL – adres zameldowania w Świdnicy, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., jest organ właściwy ze względu na ostanie miejsce zameldowania zainteresowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Prezydentem Miasta Świdnica a Prezydentem Miasta Wrocław jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku D.B. o potwierdzenie prawa uczestnika do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi NSA, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA: z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć
w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy i znajdujących potwierdzenie w załączonych do wniosku dokumentach, ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, znajdowało się w Świdnicy przy ul. W. [...]. Wprawdzie zainteresowany w 2009 r. został wymeldowany w związku z tym, że wyjechał do Anglii, zamieszkująca pod tym adresem matka zainteresowanego oświadczyła, że syn został deportowany z Anglii, ale w Świdnicy nie mieszka i nie zna miejsca pobytu syna, jednak ostatnim znanym i potwierdzonym miejscem pobytu D.B. jest Świdnica. Zgodnie z ustaleniami MOPS we Wrocławiu szpital udzielił nagłej pomocy medycznej osobie znalezionej na ulicy.
W tych okolicznościach, wbrew opinii MOPS w Świdnicy, w oparciu
o zgromadzony materiał dowodowy, w związku z tym, że ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały zainteresowany miał w Świdnicy, to organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D.B. jest Prezydent Miasta Świdnica.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.