II GW 4/24

II GW 4/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 21
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 22 grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Skawina a Prezydentem Miasta Sosnowiec w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 22 grudnia 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina (dalej: Burmistrz) reprezentowany przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Skawinie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Sosnowiec (dalej: Prezydent), w zakresie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Z. Ż. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik, zainteresowany) i wskazanie Prezydenta Miasta Sosnowca jako organu właściwego do rozpoznania ww. sprawy.
Stanowisko uzasadnił tym, że pismem z 7 grudnia 2023 r. Wydział Zdrowia Urzędu Miejskiego w Sosnowcu przekazał do Centrum Usług Społecznych w Skawinie jako właściwemu organowi wniosek [...] Szpitala [...] w Sosnowcu z 14 listopada 2023 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla uczestnika, zameldowanego na pobyt stały w W., ul [...], deklarującego po opuszczeniu Szpitala powrót do swojej siostrzenicy zamieszkałej w Skawinie ul. [...].
Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalił Burmistrz, że świadczeniobiorca zameldowany jest na pobyt stały w W. ul. [...] na terenie Gminy Skawina, ale od wielu lat tam nie mieszka. Adres siostrzenicy uczestnik podał jedynie jako adres korespondencyjny, ale bez deklaracji zamieszkania pod tym adresem po opuszczeniu ww. Szpitala. Ponadto uczestnik w chwili składania wniosku już opuścił Szpital i zamieszkał w Sosnowcu przy ul. [...], co potwierdził sms-em.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Sosnowca podniósł, że świadczeniobiorca nie zamieszkuje na terenie Sosnowca (przebywał tam tymczasowo, nie odbierał korespondencji pod adresem przy ul. [...]), a jego stałym adresem zamieszkania jest miejscowość W. Skoro uczestnik posiada miejsce zamieszkania na terenie Gminy Skawina, to na mocy art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022r. poz. 2561 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) Burmistrz jest właściwy do rozpoznania wniosku Szpitala. Do tego w złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczeniem o stanie majątkowym z 16 listopada 2023 r. zainteresowany jednoznacznie wskazał na swój adres korespondencyjny, co Prezydent odczytał jako podanie aktualnego adresu zamieszkania – 32-050 Skawina , ul. [...] oraz adres zameldowania: 32-051 W. ul. [...]. Adresy te potwierdzały pozostałe dokumenty przekazane Burmistrzowi przez Prezydenta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek należało oddalić, ponieważ organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia organu właściwego do jego rozpoznania.
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa zainteresowanego do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Z przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi NSA, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. postanowienia NSA z: 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; opublikowane podobnie jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania u.p.s., w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8u.p.s., to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis ustawy o świadczeniach nie stanowi odesłania do u.p.s. w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 u.p.s., a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów k.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji z w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 k.c. zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z: 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Jeżeli nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tego aktu. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (por. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17).
Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. W niniejszej sprawie organy pozostające w sporze nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Ustalenia organów – zarówno Burmistrza, jak i Prezydenta w tym zakresie są rozbieżne, niespójne i niepełne, co oznacza, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest przedwczesny. Nie usunięto podstawowych wątpliwości co do zupełności i wszechstronnego rozpatrzenia środków dowodowych, co skutkowało wątpliwością co do rzeczywistego miejsca zamieszkania uczestnika (Sosnowiec czy też Skawina albo W.).
Świadczeniobiorca podczas pobytu w Szpitalu podał adres zamieszkania: Sosnowiec, ul. [...], by w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego jeszcze w trakcie pobytu w Szpitalu, wskazać adres do korespondencji – Skawina, ul. [...] i adres stałego zameldowania –W., ul. [...], gdzie posiada udział w nieruchomości (w ramach spadku po rodzicach) zajmowanej przez siostrę i jej rodzinę, ale jak zaznaczył uczestnik– nie ma możliwości powrotu pod ten adres. Gdy chodzi o adres sosnowiecki – uczestnik wskazał, że do Sosnowca przyjechał na początku listopada w odwiedziny do kolegi, ale przebywał u znajomej przy ul. [...]. Uczestnik podał także, że w październiku 2023 r. dorywczo pracował i osiągnął dochód ok. 700 zł.
Z kolei po rozmowie telefonicznej z pracownikiem Centrum Usług Społecznościowych w Skawinie w dniu 19 grudnia 2023 r., przysłał sms-a, że przebywa w Sosnowcu przy ul [...] i nie mieszka na terenie Skawiny.
Przedstawione przez organy dane dotyczące miejsca zamieszkania uczestnika nie są wystarczające do poczynienia pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych w koniecznym zakresie. Nie ustalono przede wszystkim istotnych danych w zakresie miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, np. nie przeprowadzono wywiadów w miejscach zamieszkania wskazywanych przez zainteresowanego, tym bardziej, że z wywiadu środowiskowego wynikało, że nie mieszka i nie ma możliwości powrotu do miejsca stałego zameldowania, jak i też wynikających z danych ewidencyjnych, jak i też danych dotyczących miejsca wykonywania prac dorywczych. Nieuzasadnione jest stanowisko Prezydenta, że wskazanie przez uczestnika adresu do korespondencji ma oznaczać, że pod tym adresem zamieszkuje. Choć przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczania pism na adres wskazany do korespondencji lub dla doręczeń, to w świetle art. 42 k.p.a. adresatem jest nie tylko osoba faktycznie zamieszkująca pod adresem doręczenia, ale również osoba, która taki adres wskazała, jako adres do doręczeń.
Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek.