II GW 38/22

II GW 38/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1285
art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 21 § 1 i 2, art. 21 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Lubawa z dnia 15 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Lubawa a Wójtem Gminy Kętrzyn w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Lubawa jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Lubawa (dalej także: wnioskodawca) - pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Kętrzyn w sprawie wniosku T. D. (dalej także: świadczeniobiorca) o potwierdzenie jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że T. D. przebywa w Zakładzie Karnym w K., gdzie odbywa karę pozbawienia wolności. W trakcie udzielonej przepustki w odbywaniu kary od dnia 12 maja 2022 r. przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w O. W związku z tym świadczeniobiorca zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (Gmina Kętrzyn) o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych, gdyż przed osadzeniem w zakładzie karnym zamieszkiwał w miejscowości S. [...] (Gmina Kętrzyn).
Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Kętrzyn - działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) - przekazał wniosek T. D. Wójtowi Gminy Lubawa, jako organowi właściwemu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo ww. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ wyjaśnił, że ostatnio świadczeniobiorca był zameldowany na terenie Gminy Lubawa pod adresem: [...] L. T. [...].
Zdaniem wnioskodawcy działanie Wójta Gminy Kętrzyn jest nieprawidłowe, ponieważ świadczeniobiorca w złożonym do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosku, wskazał swoje miejsce zamieszkania w miejscowości S. (Gmina Kętrzyn), stąd też można domniemywać, że po odbyciu kary pozbawienia wolności uda się do tej właśnie miejscowości.
Wójt Gminy Kętrzyn - pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek - wniósł o wskazanie, że do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla świadczeniobiorcy właściwy jest Wójt Gminy Lubawa. Organ zaprzeczył, że T. D. przed osadzeniem w Zakładzie Karnym w K. zamieszkiwał we wskazanej przez wnioskodawcę miejscowości na terenie Gminy Kętrzyn. Jak wyjaśnił w dniu 1 sierpnia 2022 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. otrzymał oświadczenie właściciela nieruchomości położonej w S. [...], z którego wynika, że T. D. nigdy nie zamieszkiwał i nie był zameldowany pod ww. adresem. Skoro z prowadzonej ewidencji ludności wynika, że świadczeniobiorca był zameldowany przed osadzeniem w zakładzie karnym w miejscowości T. D. [...], Gmina Lubawa, to w ocenie Wójta Gminy Kętrzyn, organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy Lubawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Lubawa a Wójtem Gminy Kętrzyn był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku T.D. o potwierdzenie jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17).
Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przychylić należy się również do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r poz. 1360), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 3 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W oparciu o ten materiał, nie sposób ustalić innego ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Natomiast jak wskazywał Wójt Gminy Kętrzyn, ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzonym zameldowaniem - przed osadzeniem w Zakładzie Karnym w K. - była Gmina Lubawa, T. D. [...], czemu nie przeczył Wójt Gminy Lubawa. Nie można zaś przyjąć, że T.D. przed osadzeniem w Zakładzie Karnym w K. zamieszkiwał na terenie Gminy Kętrzyn w miejscowości S. [...]. Z załączonego do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oświadczenia właściciela nieruchomości położonej pod ww. adresem z dnia 1 sierpnia 2022 r. wynika bowiem, że T.D. nigdy nie zamieszkiwał i nie był zameldowany pod tym adresem.
Powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa T.D. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Wójt Gminy Lubawa, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem pod wymienionym adresem (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 11/22).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.