II GW 2/26

II GW 2/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Lubicz z dnia 16 grudnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Lubicz a Wójtem Gminy Czersk w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Lubicz jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 16 grudnia 2025 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 stycznia 2026 r., Wójt Gminy Lubicz zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Czersk – Centrum Usług Społecznych w Czersku poprzez wskazanie Wójta Gminy Czersk – Centrum Usług Społecznych w Czersku jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie potwierdzenia prawa Pana A. N. (dalej: uprawniony) do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz skierowania do domu pomocy społecznej uprawnionego, zameldowanego wprawdzie na pobyt stały w L., ale od 2024 r. posiadającego adres zamieszkania ul. B. [...], [...] R.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nie jest sporne, że uprawniony nie jest osobą bezdomną. W tej sytuacji zasadą - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest właściwość organu ustalona według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś zgodnie z powołanym art. 54 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, właściwym do wydania decyzji jest wójt gminy właściwej ze względu na zamieszkanie świadczeniobiorcy. W realiach tej sprawy, w ocenie tutejszego organu, właściwą gminą do rozpoznania wniosku w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej i potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest gmina Czersk.
Organ ustalił, że uprawniony (na podstawie oświadczeń matki uprawnionego oraz przyjaciela rodziny) po orzeczeniu rozwodu z Panią J. N. w 2023 r. wyprowadził się z L. D. ul. T. [...], nie dopełniając jednak administracyjnego obowiązku wymeldowania się. Zmienił on swoje centrum życiowe na T. ul. S., a następnie na R. W 2024 r. zamieszkiwał w miejscowości R. pod adresem ul. B. [...] u swojego szwagra, któremu regularnie płacił za wynajem pokoju. Uprawniony zamieszkiwał pod wskazanym wyżej adresie do dnia, w którym uległ wypadkowi. Do miejsca, w którym pracował wyjeżdżał z ul. B. [...] znajdującej się w miejscowości R. z zamiarem powrotu również w to miejsce. To miejsce wskazywał jako swoje miejsce zamieszkania w wywiadzie środowiskowym, na dokumentach w NFZ, zaświadczeniach lekarskich, gdyż traktował je jako swoje centrum życiowe i traktował jako swoje miejsce zamieszkania.
W dniu 16.09.2025 uprawniony doznał zawału mózgu w trakcie wykonywania obowiązków zawodowych. Został przewieziony do Szpitala w C. Jak wynika z dokumentacji szpitalnej, jako miejsce swojego zamieszkania wskazał on ul. B. [...] w miejscowości R. Następnie w dniu 17 października 2025 r. Centrum Usług Społecznych w Czersku wystąpiło z wnioskiem o udostępnienie danych do Gminnego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. w zakresie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego cz. I na okoliczność wniosku o potwierdzenie prawa do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, wskazując jako miejsce zamieszkania uprawnionego ul. B. [...] w R. Zatem, w ocenie tutejszego organu, uznając się tym samym za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz skierowania do domu pomocy społecznej.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że 7 listopada 202 r. Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w C. uznał uprawnionego za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. W wystawionym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności powyższy organ wskazał, w ocenie wnioskodawcy omyłkowo z uwagi na brak w podstawie prawnej przepisu uzasadniającego takie stwierdzenie, iż adresem zamieszkania uprawnionego jest L. D., ul. T. [...]. Zgodnie z art. 6 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych właściwość miejscową powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zaś artykuł 25 § 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności stanowi, iż pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W ocenie tutejszego Centrum Usług Społecznych w Lubiczu, Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. w oparciu o art. 6 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz art. 25 § 2 o ewidencji ludności uznał się za właściwy do rozpatrzenia sprawy uprawnionego, a co za tym idzie uznał, iż adresem zamieszkania uprawnionego jest ul. B. [...], [...] R.
Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku uprawnionego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania do domu pomocy społecznej oraz potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W odpowiedzi na wniosek Centrum Usług Społecznych w Czersku wniósł o uznanie Wójta Gminy Lubicz jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie skierowania do domu pomocy społecznej oraz potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych dla uprawnionego. W uzasadnieniu wskazano, że z zebranej dokumentacji wynika, że uprawniony nie miał zamiaru zostać na pobyt stały w R. Jego zamiarem jest powrót do L. D., gdzie ma swoje mieszkanie i regularnie opłaca za niego czynsz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), lub w której każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zarówno Wójt Gminy Lubicz jak i Wójt Gminy Czersk uznają swoją niewłaściwość w przedmiocie potwierdzenia uprawnionemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Dalej przepis ten stanowi, że decyzję powyższą wydaje się po:
1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, o którym mowa w ust. 1, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentów potwierdzających:
a) posiadanie obywatelstwa polskiego lub
b) posiadanie statusu uchodźcy, lub
c) objęcie ochroną uzupełniającą, lub
d) posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach;
2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;
3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;
4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2.
Powyższą decyzję wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy może wszcząć postępowanie w celu wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, również z urzędu lub na wniosek Funduszu.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach dotyczących osób bezdomnych stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.
Z kolei ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, zgodnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania.
Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z zebranych dowodów wynika, że uprawniony jest zameldowany na stałe pod adresem ul. T. [...] w L. D. Po rozwodzie w 2023 r. wyprowadził się i przebywał w T. na ul. S., a następnie w miejscowości R. na ul. B. [...] w domu swojego szwagra. Pod tym ostatnim adresem mieszkał dorywczo, z uwagi na fakt, że był zatrudniony jako kierowca za granicą w Niemczech.
Pobytem stałym jest z kolei zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
W związku z tym, że w sprawie nie ustalono miejsca aktualnego zamieszkania uprawnionego, należy uwzględnić miejsce zameldowania na pobyt stały, jako wskazujące na zamiar stałego przebywania.
Wobec powyższego organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest Wójt Gminy Lubicz. Organ ten jest właściwy z racji miejsca zameldowania na pobyt stały uprawnionego. Z kolei w Gminie Czersk uprawniony przebywał jedynie czasowo.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia