II GW 2/23

II GW 2/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 września 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 września 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia firmy A. sp. z o.o. w M. (dalej: spółka) o nabyciu pojazdów, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm., dalej: P.r.d.).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 17 maja 2022 r. Prezydent Miasta Warszawy przekazał według właściwości do Starosty Powiatu Wrocławskiego zawiadomienie spółki w sprawie nabycia pojazdów, złożone na podstawie art. 78 ust.2 pkt.1 P.r.d. W ocenie wnioskodawcy przekazanie tego wniosku jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołując się na obowiązujące orzecznictwo wnioskodawca wskazał, że obowiązek właściciela w zakresie zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" należą do właściwości organu rejestracji.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego w sprawie, z uwagi na właściwość ustaloną według miejsca siedziby nabywającej pojazdy spółki. W tej sprawie właściwość miejscowa organu została określona w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z treści art. 73 P.r.d. wynika między innymi że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę), lub starosta właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub jednostki (art. 73 ust. 1 i 2 P.r.d.). Czynność zgłoszenia nabycia została dookreślona w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., który stanowi, iż właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Natomiast obowiązujące orzecznictwo, na które powołuje się Starosta Wrocławski dotyczy dokonywania zawiadomień o zbyciu pojazdu, a nie o jego nabyciu, jak w przedmiotowym stanie faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie została zweryfikowana pozytywnie. Podmiotowe warunki określone art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.).w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zostały spełnione, albowiem będące stronami postępowania organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, a jednocześnie nie zachodzą przypadki, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 2–4 k.p.a. Przedmiotowe warunki rozstrzygnięcia sporu o właściwość na drodze sądowoadministracyjnej również zostały zrealizowane. Spór o właściwość lub spór kompetencyjny może zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny również na tle szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, której formą załatwienia jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97; postanowienie NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; postanowienie NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Postępowanie sporne tego rodzaju może zatem zostać wszczęte także na tle sprawy przyjęcia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d..
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo.
Ustalenia faktyczne i prawne wynikające z akt sprawy przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez organ będący wnioskodawcą są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej, która dotyczy sprawy przewidzianej w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.
Strony przedmiotowego postępowania spornego wykazały rozbieżność stanowisk interpretacyjnych w zakresie sposobu rozumienia przesłanek kompetencyjnych do załatwienia sprawy przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu (art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.). Bezpośrednim przedmiotem odmiennych ocen wykładniczych organów jest pojęcie starosty, o którym mowa art. 78 ust. 2 P.r.d. Właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić ten właśnie organ w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu lub zbyciu pojazdu.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu wyraził pogląd, że do załatwienia sprawy przyjęcia zawiadomienia z 27 kwietnia 2022 r. o nabyciu pojazdów właściwy jest starosta, w którego zakresie terytorialnym działania znajduje się siedziba lub miejsce zamieszkania podmiotu będącego dotychczasowym właścicielem (zbywcą) pojazdów, których dotyczy zawiadomienie o ich nabyciu. Strona przeciwna sporu (Prezydent Miasta Warszawy) uznała z kolei, że zgłoszenie nabycia pojazdów powinno zostać dokonane staroście właściwemu według siedziby lub miejsca zamieszkania nowego właściciela (nabywcy) pojazdów jako aktualnemu organowi rejestracji pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy spór o właściwość, stwierdza, że stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta Miasta Warszawy jest błędne, a zatem brak jest podstaw do podważania przez ten organ swojej właściwości miejscowej w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie.
Zrekonstruowanie znaczenia terminu "starosta" użytego w art. 78 ust. 2 P.r.d. w celu wyznaczenia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu może na gruncie wykładni językowej sprawiać określone trudności. Należy jednak przyjąć, że pełna wykładnia powyższego przepisu, polegająca na połączeniu argumentów językowych, systemowych i funkcjonalnych rekonstrukcji jego znaczenia, z uwzględnieniem powiązań merytorycznych z innymi przepisami, prowadzi do jednoznacznych rezultatów.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu właściwy co do zasady według miejsca zamieszkania lub siedziby (art. 73 ust. 1 P.r.d.) dotychczasowego właściciela pojazdu. Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych (por. np. postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 68/21; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, LEX nr 3507892).
Jakkolwiek więc punktem wyjścia do ustalania właściwości miejscowej organów jest treść art. 73 ust. 1 P.r.d., to jednak w przypadku pojazdów już zarejestrowanych organ rejestracji (rejestrujący) musi być wyznaczany zgodnie z miejscem zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o jego zbyciu lub nabyciu przez organ rejestracji dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzących tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, Dz. U. poz. 1849). Dopiero po dokonaniu tych czynności, skutkujących najczęściej zmianą właściwości miejscowej organu rejestracji ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) nowego właściciela pojazdu, dalsze zmiany danych są zgłaszane organowi, który stał się miejscowo właściwy (zob. art. 73 ust. 1 P.r.d. oraz por. przepisy: § 6 ust. 2 "Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach: "W przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu powodującej zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio."; § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów: "W przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego, która wymaga zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym wynikającej: 1) ze zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu, która powoduje zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego, organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu dokonuje rejestracji pojazdu; (...)"). Z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach wynika ponadto, że akta pojazdu są przechowane co najmniej tymczasowo równolegle przez dotychczasowy i nowy organ rejestrujący w takim zakresie, w jakim określone czynności zostały dokonane względem tych organów. Organ rejestrujący przechowuje bowiem akta pojazdu nie tylko przez okres 5 lat od dnia wyrejestrowania pojazdu, lecz także przez ten sam okres od dnia zmiany właściwości miejscowej, a więc utraty właściwości przez dotychczasowy organ i nabycia właściwości przez organ nowy.
Powyższe podejście interpretacyjne bazuje zatem na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi czynnościami prawnymi właścicieli pojazdów oraz innymi zmianami w stanie faktycznym w zakresie danych wymagających uwzględnienia w treści dowodu rejestracyjnego, aż do dnia wyrejestrowania pojazdu. Ustawodawca uwzględnia szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 P.r.d. (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 32/22, LEX nr 3506595). Zgodnie z tym przepisem w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu.
Zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej rozważanych regulacji znajdują również potwierdzenie w rezultatach ich wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów rejestrujących w sprawach przyjmowania zgłoszeń nabycia pojazdu według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o jego zbyciu lub nabyciu przez dotychczasowy organ rejestracji przemawiają także względy związane z zasadami aktualności danych ewidencyjnych oraz pewności obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 194/20).
Jeżeli obowiązkiem organu przyjmującego zgłoszenia nabycia pojazdu jest dokonanie weryfikacji zgłaszanych danych (por. m.in. § 4 ust. 1 zd. 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 7 "Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach: "(...) organ rejestrujący: 7) pobiera, weryfikuje, wyjaśnia niezgodności danych i wprowadza do centralnej ewidencji pojazdów dane o właścicielu pojazdu i o pojeździe;") w świetle aktualnego stanu ujawnionego w centralnej ewidencji pojazdów oraz dokumentów przedstawionych do rejestracji lub wyrejestrowania, to jest niewątpliwie zgodne z celami i funkcjami rozważanej regulacji kompetencyjnej takie jej rozumienie, że organem tym powinien być organ, który dysponuje aktualnie zbiorem danych stanowiących tzw. akta pojazdu w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach.
Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do jej rozpoznania jest Prezydent Miasta Warszawy jako starosta grodzki właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) dotychczasowego właściciela (zbywcy) pojazdu.