II GW 158/23

II GW 158/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1, art. 101 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Tucholi z dnia [...] listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Tucholi a Burmistrzem Miasta Łuków w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: 1. wskazać Burmistrza Tucholi jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Burmistrza Tucholi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I.
Wnioskiem z [...] listopada 2023 r. Burmistrz Tucholi wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Łuków poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Łuków jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej jako SPZOZ) z [...] lipca 2023 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla pacjenta T. W.
Jak wyjaśniono, pacjent nie posiada miejsca zamieszkania w L. pod nr [...], poczta w R., jak sugeruje SPZOZ. Rodzina neguje zamieszkiwanie strony na terenie gminy T. i to od ok. 8 lat. Ponadto toczy się sprawa o wymeldowanie świadczeniobiorcy z dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Wobec powyższego przekazano wniosek zawiadomieniem z [...] lipca 2023 r. Burmistrzowi Miasta Łuków. Organ ten, zamiast skierować do sądu administracyjnego wniosek o wyznaczenie organu właściwego, odesłał podanie Burmistrzowi Tucholi.
Uznając się za niewłaściwy organ ponownie pismem z [...] sierpnia 2023 r. przekazał wniosek Burmistrzowi Miasta Łuków.
Podanie wnioskodawcy zostało po raz kolejny przekazane Burmistrzowi Tucholi pismem z [...] września 2023 r.
W ramach ponownego sprawdzenia ustalono, że T. W. nigdy nie pobierał żadnych świadczeń rodzinnych ani świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie pobierał ani nawet nie ubiegał się o przyznanie dodatku węglowego, dla gospodarstw domowych, elektrycznego, gazowego, osłonowego i mieszkaniowego.
Świadczeniobiorca jest dłużnikiem alimentacyjnym. Jest prowadzone względem niego postępowanie egzekucyjne od 2011 r. Ostatni wywiad alimentacyjny przeprowadzono z nim w 2018 roku. W okresie od [...] sierpnia 2020 r. do [...] lipca 2022 r. przebywał w Zakładzie Karnym w [...], gdzie uzyskał dochód w wysokości [...] zł. Nie został zgłoszony do ubezpieczeń ani przez ZUS ani KRUS, nie figuruje w bazie świadczeniobiorców tych organów.
Według wnioskodawcy pacjent nie posiada miejsca zamieszkania ani nawet pobytu na terenie Gminy Tuchola. Rodzicom brak wiedzy, gdzie ich syn obecnie przebywa, a nawet gdzie przebywał w ostatnim czasie (świadczeniobiorca ma nie przebywać w miejscu swojego zameldowania od ok. 8 lat).
Niezaprzeczalnie od [...] sierpnia 2020 r. do [...] lipca 2022 r. świadczeniobiorca przebywał w Zakładzie Karnym w [...], jednak zakład ten opuścił i nie wiadomo, gdzie obecnie przebywa.
Z całą pewnością w dniach od [...] do [...] czerwca2023 r. przebywał w Łukowie i jest to jedyne miejsce, które można zidentyfikować jako miejsce przebywania świadczeniobiorcy po opuszczeniu przez niego zakładu karnego.
Skoro nie udało się ustalić ani aktualnego, ani też poprzedniego miejsca zamieszkania T. W., ani też miejsca jego aktualnego pobytu zastosowanie winien znaleźć przepis dotyczący ostatniego znanego miejsca pobytu świadczeniobiorcy, w ostateczności zaś organem właściwym winien być uznany organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Trudno bowiem uznać, iż organem właściwym w sprawie jest organ, który byłby właściwy ze względu na ostatnie znane miejsce zamieszkania, zwłaszcza gdy zauważy się, iż wskazanie tego miejsca jest odległe w czasie. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, iż świadczeniobiorca od czasu opuszczenia swojego miejsca zameldowania gdzieś mieszkał albo gdzieś przebywał, nie ustalono jednak gdzie.
II.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Łuków wniósł o wskazanie Burmistrza Tucholi jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Burmistrz Łukowa wyjaśnił, że pacjent nie posiadał i nie posiada meldunku (stan na dzień 4 sierpnia 2023 r.) na terenie miasta Łuków i brak jest jakiegokolwiek wskazania, że przebywał w Łukowie w ostatnim czasie z zamiarem stałego lub czasowego pobytu. Z poczynionych ustaleń wynika także, że pacjent nie był objęty (również w okresie od [...] do [...] czerwca 2023 r.) pomocą tutejszego Centrum Usług Społecznych w Łukowie w formie zasiłku celowego lub okresowego, ani zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łukowie oraz nie korzystał ze świadczeń udzielanych przez Wydział Spraw Społecznych Urzędu Miasta Łuków.
Organ zweryfikował także dane w systemie PESEL i ustalił, że brak jest aktualnych danych adresowych pacjenta na terenie miasta Łuków.
W sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania i zameldowania zainteresowanego na pobyt stały był [...], znajdujący się w województwie [...], w powiecie [...], w gminie T.
Było to jednocześnie ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania pacjenta, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały. Pacjent podał ten adres zarówno na potrzeby sporządzenia świadectwa zwolnienia z Zakładu Karnego w [...], jak i dokumentacji medycznej przez SPZOZ w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
III.
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).
Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria i jest dopuszczalny. Należy jednak zwrócić uwagę Burmistrzowi Miasta Łuków na jego niewłaściwe działanie, polegające na dwukrotnym odsyłaniu wniosku przekazanego wcześniej przez Burmistrza Tucholi, zamiast wszczęciu sporu.
IV.
Odnosząc się do meritum należy wskazać, że w analizowanej sprawie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] wnioskiem z [...] lipca 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Tucholi o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla T. W., któremu w dniach [...] czerwca 2023 r. udzielono świadczeń opieki zdrowotnej. We wniosku określono adres zamieszkania pacjenta, wskazany przez niego w ramach udzielanej procedury medycznej i jest to adres: [...], gmina T.
Pomiędzy organami istnieje spór co do tego, który z nich powinien załatwić sprawę. Argumentem Burmistrza Tucholi jest to, że zamieszkujący pod wskazanym przez pacjenta adresem rodzice, nie potwierdzają, aby pod nim zamieszkiwał, zatem należałoby przyjąć miejsce przebywania pacjenta, a to przynajmniej w dniach [...] czerwca 2023 r., znajdowało się w Łukowie, ewentualnie miejsce udzielenia świadczeń (także Łuków).
Z kolei Burmistrz Miasta Łuków zwraca uwagę, że z poczynionych przez niego ustaleń oraz zebranego materiału dowodowego wynika, że pacjent w ogóle nie zamieszkuje na terenie gminy, ani nie ma stałego meldunku. Podawał natomiast jako adres zamieszkania lokalizację w L., gmina T., co jest w sprawie zdaniem tego organu przesądzające.
Odnosząc się zatem do istoty sporu należy przede wszystkim wskazać, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeszłości. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Słuszne jest również stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie może stanowić dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Uwzględniając powyższe wywody wskazać wypada, że w trakcie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjent wyraźnie podał adres swojego miejsca zamieszkania, wskazując, że jest nim L. w gminie T. Dane w tym zakresie zawiera wniosek SPZOZ o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także dokumentacja zwolnienia z zakładu karnego. Pomimo ustaleń dokonanych względem adresu w L. (por. wyjaśnienia zamieszkujących tam rodziców świadczeniobiorcy), nie można w sprawie przyjąć właściwości Burmistrza Miasta Łuków, gdyż żaden dowód nie przemawia za tym, aby świadczeniobiorca miał kiedykolwiek miejsce zamieszkania w Łukowie.
W związku z tym, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest Burmistrz Tucholi. Organ ten, pomimo dokonanych ustaleń, nie może dowolnie podważać złożonego w trakcie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oświadczenia pacjenta o jego miejscu zamieszkania. Jeżeli świadczeniobiorca oświadczył, w ramach udzielanej mu pomocy medycznej, że miejscem jego zamieszkania jest wskazany adres na terenie gminy Tuchola, to organ - jakkolwiek uprawniony jest do weryfikacji prawdziwości tego oświadczenia - to jednak nie może działać wbrew temu oświadczeniu. Podważenie takiego wskazania wymagałoby np. wykazania, że podany adres fizycznie nie istnieje. W razie braku możliwości ustalenia adresu zamieszkania, należy sięgać po dalsze możliwości, przy czym chodzi o ostatnio znany adres zamieszkania, a ten niewątpliwie jest w L., gmina T., co dodatkowo wynika z meldunku na pobyt stały, który może wskazywać także na zamiar zamieszkiwania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również na okoliczność, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Nie upoważnia to jednak, bez uzasadnionej przyczyny, do podważania adresu wskazanego przez pacjenta, tym bardziej, że także ostatni znany adres zamieszkania, zgodnie z regułami wskazanymi powyżej, znajduje się na terenie gminy Tuchola (w L.).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Jednocześnie orzeczono o oddaleniu wniosku Burmistrza Tucholi o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, albowiem zgodnie z art. 199 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponieważ w sprawach o rozstrzygnięcie sporów o właściwość lub sporów kompetencyjnych nie mają zastosowania przepisy szczególne (w tym przepisy art. 200-210 p.p.s.a.), dlatego brak było podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku.