II GW 151/23

II GW 151/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 21 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Racibórz z dnia 31 października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Racibórz a Burmistrzem Miasta Głubczyce w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Racibórz, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 października 2023 r. Prezydent Miasta Racibórz wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Burmistrzem Miasta Głubczyce w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Prezydent Miasta Racibórz wyjaśnił, że w dniu 20 lipca 2023 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Wojewódzki Szpital Specjalistyczny nr 4 w Bytomiu zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Bytomiu o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej D. M., jako osobie nieubezpieczonej przyjętej na oddział szpitalny w trybie nagłym. Na podstawie przeprowadzonego postępowania i oświadczenia D. M. z dnia 20 lipca 2023 r., Ośrodek Pomocy Rodzinie w Bytomiu ustalił, że ostatni adres zameldowania strona posiada w Głubczycach przy ul. [...], w związku z czym uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy i pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał sprawę do załatwienia według właściwości do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głubczycach.
Ośrodka Pomocy Społecznej w Głubczycach ustalił, że strona od kilku miesięcy nie przebywa pod wskazanym adresem, a ponadto, na podstawie danych z rejestru PESEL ustalił, że D. M. ostatni meldunek posiadał w Raciborzu przy ul. [...], w związku z czym pismem z dnia 12 września 2023 r. przekazał sprawę do Ośrodka Pomocy w Raciborzu celem załatwienia według właściwości.
Pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Raciborzu, pismem z dnia 27 września 2023 r. wezwał stronę do kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednakże wezwanie nie zostało przez stronę odebrane. Z uzyskanych informacji wynika jednocześnie, że w 2021 r. D. M. sprzedał dom i od tego czasu nie zamieszkuje w Raciborzu i od tego czasu jest zameldowany w Głubczycach, gdzie się wyprowadził.
Prezydent Miasta Racibórz podniósł, że właściwość miejscową organu dla wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ustala się według miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w kraju, a w braku jego zamieszkania w kraju – według jego miejsca pobytu w kraju. Jeżeli świadczeniobiorca nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu, to właściwość miejscową organu ustala się według jego ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju, a w sytuacji, gdy nie można ustalić właściwości miejscowej w ww. sposób, sprawa należy do właściwości wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
W związku z powyższym, Prezydent Miasta Racibórz stwierdził, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta Głubczyce, ewentualnie Prezydent Miasta Bytom (jako miejsca zdarzenia), nie zaś Prezydent Miasta Racibórz.
Niezależnie od powyższego podniósł również, że przekazanie przez Burmistrza Miasta Głubczyce wniosku Prezydentowi Miasta Racibórz jest, jego zdaniem, niezgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba w szczególny sposób podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że Burmistrz Miasta Głubczyce uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Prezydent Miasta Racibórz również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wnioskiem z dnia 31 października 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc o wskazanie Burmistrza Miasta Głubczyce, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii wymaga w punkcie wyjścia podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis prawa nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Racibórz.
W ich świetle nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że ostatnim znanym adresem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy – który, jak należałoby przyjąć w świetle przeprowadzonych ustaleń, jest osobą bezdomną – jest adres Racibórz, ul. [...].
Nie jest to bez znaczenia, gdy odwołując się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania" ponownie podkreślić w tym kontekście, że w praktyce, fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. To zaś w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że wymieniony adres był ostatnim znanym miejscem zamieszkania D. M. Zasadności tego wniosku nie podważa przy tym oświadczenie świadczeniobiorcy z dnia 20 lipca 2023 r. złożone w związku z pobytem w szpitalu w Bytomiu, w którym – podając, że jest osobą bezdomną – jako ostatni adres zameldowania wskazał Głubczyce, ul. [...] (co znalazło również swoje odzwierciedlenie w treści pisma Działu Rozliczeń Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr 4 w Bytomiu z dnia 20 lipca 2023 r.), ani też treść notatki urzędowej pracownika socjalnego z dnia 8 września 2023 r., z której wynika, że od kilku już miesięcy D. M. nie zamieszkuje w Głubczycach przy ul. [...]. Ponownie bowiem podkreślając, że w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa, czy też przebywała, w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, w tym też właśnie kontekście należy zaakcentować, że ostatnim znanym adresem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy – oraz co istotne, potwierdzonym w miarodajnych źródłach, z których jednocześnie nie wynika, że D. M. był zameldowany Głubczycach – jest adres w Raciborzu przy ul. [...]. Jeżeli przy tym podkreślić, że D. M. jest – jak sam podał (zob. oświadczenie z dnia 20 lipca 2023 r. oraz pismo Działu Rozliczeń Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr 4 w Bytomiu z dnia 20 lipca 2023 r.) – osobą bezdomną, to wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 25 k.c. nie sposób jest ewentualnego "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy w rozumieniu tego przepisu prawa wiązać, czy też w jakikolwiek inny sposób łączyć z adresem w Głubczycach.
W rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Racibórz.
W odpowiedzi natomiast na zastrzeżenia wnioskodawcy odnośnie do zgodności z prawem przekazania przez Burmistrza Miasta Głubczyce wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezydentowi Miasta Racibórz, w sytuacji, gdy wniosek ten został już pierwotnie przekazany według właściwości Burmistrzowi Miasta Głubczyce przez Prezydenta Miasta Bytom, który uznał się za niewłaściwy w sprawie, trzeba stwierdzić, że jakkolwiek istotnie to organ administracji, któremu sprawa została przekazana, jeżeli uznaje się za niewłaściwy powinien wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie zaś przekazywać sprawę innemu właściwemu – jego zdaniem – organowi administracji, to jednak uchybienie tego rodzaju, które zaistniało w rozpatrywanej sprawie nie stanowiło przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II GW 43/23 oraz postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.