II GW 15/25

II GW 15/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Krawczak
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 4, art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 25 ust. 5, art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 stycznia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Złoczew w zakresie uzgodnienia przebiegu trasy telekomunikacyjnej linii kablowej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Złoczew jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Łodzi, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1685; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Złoczew, w sprawie wyrażenia zgody i uzgodnienia przebiegu trasy telekomunikacyjnej linii kablowej dla inwestycji pt.: "[...]" na dz. o nr ewid. [...], [...] i [...] obręb E., gm. Złoczew.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia 7 listopada 2024 r. M. Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Odział Łódź o wydanie zezwolenia na lokalizację liniowych urządzeń obcych w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej tj.: światłowodu (kabel ziemny) w postaci mikrokanalizacji, światłowodu (kabel ziemny) w kanalizacji teletechnicznej GDDKiA, kabla napowietrznego na istniejących słupach [...] (znajdujących się na działkach GDDKiA) oraz 2 projektowanych słupów ŻN – 8,5 m wraz z kablem napowietrznym, w pasie drogowym drogi krajowej nr S8 w miejscowości E., na dz. o nr. ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb E. oraz [...] obręb L. (omyłkowo wskazana we wniosku jako obręb E.). Do wniosku została dołączona kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 z naniesioną lokalizacją planowanej infrastruktury.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydano w sprawie 4 grudnia 2024 r. decyzję znak: [...] zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym drogi ekspresowej S8 (w tym w obszarze wiaduktu drogowego w miejscu krzyżowania się drogi ekspresowej S8 z drogą gminną Nr 114057E), na części dz. o nr ewid. [...] obręb E. (tj. do końca łuków wyokrąglających na skrzyżowaniu ww. drogi gminnej i jezdni dodatkowej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej S8) oraz na dz. o nr ewid. [...], [...], [...] obręb E. oraz na dz. o nr ewid. [...] obręb L.- światłowodu w postaci linii kablowej w mikrokanalizacji, światłowodu w postaci linii napowietrznej na istniejącej i projektowanej podbudowie słupowej - zgodnie z przebiegiem naniesionym na przedłożonej kopii mapy do celów projektowych w skali 1:1000 (rys. 1,2) - stanowiącej integralną część ww. decyzji. W decyzji wskazano jednocześnie, że analiza przedłożonego podania wraz z załącznikami graficznymi oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, wykazała, że na dz. o nr ewid. [...], [...] i części dz. o nr ewid. [...] obręb E. (poza obszarem wiaduktu drogowego w ciągu drogi gminnej tj. za łukami wyokrąglającymi zjazdu w jezdnię dodatkową usytuowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej S8), jest zlokalizowana droga gminna Nr 114057E. W związku z powyższym organ w zawiadomieniu znak: [...] z 21 listopada 2024 r., poinformował spółkę, w trybie art. 66 § 1 k.p.a., że w przypadku lokalizacji planowanej infrastruktury w pasie drogowym wskazanej drogi gminnej, winien zwrócić się do zarządcy ww. drogi o wydanie stosownego zezwolenia.
Następnie M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wnioskiem doręczonym 9 grudnia 2024 r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Złoczewie o wydanie stosownego zezwolenia.
Burmistrz Miasta Złoczew uznał się niewłaściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał ww. wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując, że organem właściwym w sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Odnosząc się do oceny wskazanego stanu sprawy Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) droga ekspresowa to droga łącząca lub krzyżująca się na różnych poziomach z innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo skrzyżowań z drogami publicznymi. Komunikacja drogowa w miejscach krzyżowania się dróg na różnych poziomach odbywa się za pośrednictwem obiektu inżynierskiego - wiaduktu drogowego. W myśl przepisu art. 25 ust. 5 ww. ustawy budowa, przebudowa, remont, ochrona i utrzymanie wiaduktu w ciągu drogi publicznej nad inną drogą publiczną należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
Zdaniem Wnioskodawcy analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów (w tym dokumentacji fotograficznej) wykazała, że na przedmiotowych działkach są zlokalizowane jedynie elementy (m.in. jezdnia, chodnik, rów odwadniający) drogi gminnej Nr 114057E, a miejsce lokalizacji ww. infrastruktury znajduje się poza wiaduktem drogi gminnej nad drogą ekspresową S8, co potwierdza przekrój podłużny ww. obiektu inżynierskiego WD-13 (rys 1).
Wnioskodawca potwierdził przy tym, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże, w jego ocenie, nie przesądza to automatycznie o fakcie, że stanowi ona pas drogowy drogi ekspresowej S8. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza bowiem o posiadaniu statusu zarządcy tej drogi.
Wnioskodawca wskazał, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu, a zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Jak podniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją Nr [...] z 22 września 2011 r. Wojewoda Łódzki udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku: węzeł Walichnowy - węzeł Wrocław (Al) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka 2, od km 101+972,92 do km 120+961,30 wraz z infrastrukturą oraz zatwierdził projekt budowlany. Przedmiotowa inwestycja oprócz budowy drogi ekspresowej S8 obejmowała m.in. przebudowę dróg poprzecznych - w tym dróg gminnych i powiatowych. Z uwagi na fakt, iż planowana droga ekspresowa przecinała dotychczasową drogę gminną Nr 114057E relacji Wandalin - Emilianów - Lesiak - Czarna, w ramach budowy ww. drogi ekspresowej, wybudowano obiekt inżynierski tj. wiadukt WD-13, którym poprowadzono drogę gminną. Budowa przedmiotowego obiektu i odcinka drogi gminnej Nr 114057E miała na celu bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego w jej ciągu nad wybudowaną drogą ekspresową S8 oraz zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do pasa drogowego ww. drogi ekspresowej.
Zdaniem Wnioskodawcy fragment projektu wykonawczego dla przedmiotowej inwestycji drogowej oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że na ww. działkach wykonano roboty mające na celu odtworzenie stanu istniejącego (zachowanie ciągłości drogi gminnej) tj. m.in. położono nową nawierzchnię na jezdni, wybudowano chodnik, rów odwadniający oraz zjazdy do posesji. Z kolei, jak zauważył Wnioskodawca, w art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazano, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wszelkie ww. roboty były zainicjowane budową drogi ekspresowej S8, jednakże miały one na celu powiązanie nowo wybudowanego odcinka drogi gminnej (wiaduktu) z odcinkiem istniejącym.
Wnioskodawca podkreślił, że zagospodarowanie działek o nr ewid. [...], [...] i części dz. o nr ewid. [...] obręb E. (poza obszarem wiaduktu drogowego tj. za łukami wyokrąglającymi na skrzyżowaniu drogi gminnej Nr 114057E z jednią dodatkową usytuowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej S8) ma uzupełniać zagospodarowanie pasa drogowego drogi gminnej, a nie pełnić funkcję uzupełniającą dla zrealizowanego wiaduktu w ciągu drogi ekspresowej S8. Przedmiotowe działki były bowiem niezbędne dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jedynie na etapie jej realizacji. Ponadto z faktu objęcia przedmiotowych działek przywołaną wyżej decyzją Wojewody Łódzkiego, nie można wywodzić twierdzenia, że zarządca drogi ekspresowej jest jednocześnie zarządcą drogi gminnej na tym obszarze, bowiem nabycie działek pod inwestycję oraz objęcie ich liniami rozgraniczającymi nie powoduje automatycznie zmiany kategorii drogi.
Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z ze zm.) w brzmieniu z 15 września 2010 r. decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej może zawierać ustalenia dotyczące przebudowy dróg innych kategorii. Zdaniem Wnioskodawcy pojęcia "granic pasa drogowego" i "linii rozgraniczających drogę" są niewątpliwe ze sobą powiązane, jednakże nie są tożsame. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczają obszar, na którego terenie będzie realizowana inwestycja, co nie zawsze jest równoznaczne z granicami docelowego pasa drogowego konkretnej drogi publicznej. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Droga zaś oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowali ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Konkludując zdaniem Wnioskodawcy przedmiotowe działki - w miejscu gdzie mają zostać zlokalizowane projektowane słupy telekomunikacyjne oraz światłowód w postaci linii napowietrznej - bez wątpienia stanowią pas drogowy drogi gminnej, ponieważ w tym miejscu nie występuje żaden element drogi ekspresowej, a całokształt zabudowy oraz infrastruktury drogowej służy jedynie użytkownikom drogi gminnej.
Mając na uwadze fakt, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznaje się organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, który złożyła M. Sp. z o.o. w W., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Złoczew wskazał, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzasadniając powyższe stanowisko Burmistrz podniósł, że posiadanie tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogą należy w zaistniałym stanie faktycznym utożsamiać z posiadaniem statusu zarządcy tej drogi. Dodatkowo wskazał, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może powodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. W tym zatem zakresie należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest zarządca drogi wyższej kategorii, tj. Wnioskodawca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na budowę telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami na nowej podbudowie słupowej w miejscowości E. na działkach nr [...], [...] i [...].
Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, a zarządcą drogi gminnej - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei z art. 25 ust. 5 u.d.p. wynika, że budowa, przebudowa, remont, ochrona i utrzymanie wiaduktu w ciągu drogi publicznej nad inną drogą publiczną należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na budowę telekomunikacyjnej linii kablowej w pasie drogowym jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek GDDKiA jak i Burmistrza Miasta Złoczew. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w W. jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z 24 maja 2013 o sygn. akt I OW 2/13 - treść tego oraz dalej przywołanych postanowień jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zarząd drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest, kto jest zarządcą drogi (por. postanowienia NSA: z 22 października 2010 r., sygn. akt II OW 35/10, z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Należy przy tym podkreślić, że nadanie drodze właściwego statusu publicznoprawnego o charakterze funkcjonalnym (art. 2 ust. 1 u.d.p.) odbywa się albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5-7 u.d.p., albo następuje z mocy samego prawa (zob. art. 10 ust. 4-5f u.d.p.).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (gminnej czy ekspresowej) ma być prowadzona budowa przyłącza telekomunikacji linii kablowej i w konsekwencji - który organ jest zarządcą drogi na działkach, których dotyczył wniosek M. sp. z o.o. Z jednej strony GDDKiA podnosił, że działki na których ma nastąpić ww. budowa stanowią własność Skarbu Państwa i jest w zarządzie GDDKiA, w innym, że działki te znajdują się w ciągu drogi gminnej Nr 114057E, więc stanowią pas drogi gminnej, w innym zaś twierdzi, że działki nr ewid. [...], [...] i [...] znajdujące się poza obszarem wiaduktu należy zaliczyć na podstawie art. 10 ust. 4 u.d.p. do kategorii drogi, w której ciągu leży, czyli drogi gminnej Nr 114057E. Natomiast Burmistrz Miasta Złoczew wskazał, że z racji posiadania tytułu prawnego do spornych działek i sprawowania trwałego zarządu nad nimi, GDDKiA jest właściwy do rozpoznania wniosku M. sp. z o.o.
Na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny - podzielając cytowane wyżej poglądy - po dokonaniu analizy akt sprawy oraz argumentacji stron uznał, że zarządcą drogi, przy której zlokalizowane są jezdnia, chodnik i rów melioracyjny znajdujące się na działkach oznaczonych numerami [...], [...] i [...] położonych w miejscowości E. przy drodze gminnej Nr 114057E jest Burmistrz Miasta Złoczew.
NSA akceptuje stanowisko GDDKiA, że podstawą rozstrzygnięcia zaistniałego sporu jest przepis art. 10 ust. 4 u.p.d., zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.
Z dokumentów przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] obręb E. znajdują się poza obszarem wiaduktu, za łukami wyokrąglającymi na skrzyżowaniu drogi gminnej Nr 114057E z jednią dodatkową usytuowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej S8. Na ww. działkach położono nową nawierzchnię na jezdni, wybudowano chodnik, rów odwadniający oraz zjazdy do posesji. Prace te miały uzupełniać zagospodarowanie pasa drogowego drogi gminnej Nr 114057E w celu odtworzenia stanu istniejącego (zachowanie ciągłości drogi gminnej). Bezsprzecznie chodziło więc o powiązanie nowo wybudowanego odcinka drogi gminnej (wiaduktu) z odcinkiem istniejącym.
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 10 ust. 4 u.d.p. zawiera normę o charakterze lex specialis, ponieważ rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej z mocy prawa, w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OW 75/16). A zatem w odniesieniu do nowowybudowanych dróg leżących w ciągu istniejących dróg publicznych o określonej kategorii o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej nie będzie decydowała uchwała rady gminy. Samo zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnym może nastąpić na mocy samego prawa.
W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organem właściwym do rozpoznania wniosku M. sp. z o.o o wyrażenie zgody i uzgodnienea przebiegu trasy telekomunikacyjnej linii kablowej dla inwestycji pt.: "[...]" na dz. o nr ewid. [...], [...] i [...] obręb E. jest Burmistrz Miasta Złoczew.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.