II GW 145/24

II GW 145/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 161 ust. 3 pkt 11
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 576
art. 3 pkt 17
Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Ministra Klimatu i Środowiska jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 grudnia 2024 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 30 grudnia 2024 r., Minister Klimatu i Środowiska zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Klimatu i Środowiska a Marszałkiem Województwa Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zatwierdzenie Projektu robót geologicznych w celu wykonania likwidacji otworów hydrogeologicznych dla lokalizacji "Ż." – poprzez wskazanie Marszałka Województwa Pomorskiego jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 21 października 2024 r. Marszałek Województwa Pomorskiego przekazał Ministrowi Klimatu i Środowiska do rozpatrzenia wg właściwości, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. o zatwierdzenie Projektu robót geologicznych w celu wykonania likwidacji otworów hydrogeologicznych dla lokalizacji "Ż.", zwanego dalej: "Projektem".
W ocenie Marszałka Województwa Pomorskiego, jak wynika z pisma przekazującego wniosek, przedmiotowy Projekt dotyczy obiektu jądrowego, w związku z czym organem właściwym w tej sprawie jest Minister Klimatu i Środowiska zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 11 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz.U. z 2024 poz. 1290, dalej: p.g.g.).
Minister wskazał, że przedmiotem sportu jest zagadnienie, czy przedłożony do zatwierdzenia Projekt dotyczy obiektu jądrowego w rozumieniu art 3 pkt 17 ustawy z 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1277 z późn. zm., dalej: u.p.a.). w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 11 p.g.g. Jeżeli bowiem Projekt dotyczy obiektu jądrowego w rozumieniu art. 3 pkt 17 p.a. w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 11 p.g.g. – wówczas organem administracji geologicznej pierwszej instancji będzie minister właściwy do spraw środowiska. Natomiast w sytuacji, gdy Projekt nie dotyczy obiektu jądrowego w ww. rozumieniu, właściwość rzeczowa w przedmiotowej sprawie będzie należała do marszałka województwa, zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 161 ust. 1 p.g.g.
W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska przedmiotowy Projekt nie dotyczy obiektu jądrowego w rozumieniu art. 3 pkt 17 p.a. w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 11 p.g.g., a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o jego zatwierdzenie będzie Marszałek Województwa Pomorskiego, a nie Minister Klimatu i Środowiska.
Podkreślono, że Projekt dotyczy likwidacji otworów hydrogeologicznych: 1) wykonanych prawdopodobnie w latach 80-tych XX w. na potrzeby Elektrowni Jądrowej Ż., której realizacja została jednak zaniechana; 2) wykonanych na potrzeby przebadania podłoża dla aktualnie realizowanej elektrowni jądrowej w jednym z jej wariantów lokalizacyjnych (Ż.), który następnie został uznany za mniej korzystny i do ostatecznej realizacji wybrano inna lokalizację (L. w gminie C.). Minister Klimatu i Środowiska, badając swoją właściwość w przedmiotowej sprawie, zwrócił się do Państwowej Agencji Atomistyki z pytaniem ws. możliwości uznania Elektrowni Jądrowej "Ż." za obiekt jądrowy. W opinii Departamentu Bezpieczeństwa Jądrowego Państwowej Agencji Atomistyki otwory hydrogeologiczne związane z lokalizacją "Ż." nie mogą być uznane za obiekt jądrowy.
Minister nie ma wątpliwości, że ewentualne projekty robót geologicznych oraz dokumentacje geologiczne, które byłyby wykonywane dla potrzeb istniejących obiektów jądrowych, należałoby uznać za podlegające dyspozycji art. 161 ust. 3 pkt 11 p.g.g., a zatem pozostające we właściwości Ministra Klimatu i Środowiska jako organu administracji geologicznej I instancji. Także projekty robót geologicznych oraz dokumentacje geologiczne sporządzane na potrzeby przyszłych obiektów jądrowych w rozumieniu art. 3 pkt 17 p.a., w tym na potrzeby przyszłej elektrowni jądrowej, będą pozostawały we właściwości Ministra Klimatu i Środowiska jako organu administracji geologicznej I instancji – zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 11 p.g.g – jako dotyczące obiektów jądrowych.
Jednakże sporny projekt dotyczy likwidacji otworów wykonanych na potrzeby przyszłych obiektów jądrowych (w momencie ich wykonywania można je było tak zakwalifikować), ale likwidacja ma miejsce w związku z tym, że wskutek podjętych decyzji tereny objęte monitoringiem wód podziemnych za pomocą tych otworów nie będę już przeznaczone pod lokalizację obiektu jądrowego. W przypadku Elektrowni Jądrowej Ż. mamy decyzję z 1990 r. ówczesnego Rządu o postawieniu jej w stan likwidacji. Z dniem podjęcia tej decyzji przez Rząd nie można już powiedzieć że Elektrownia Jądrowa Ż. powstanie, że jest przyszłym obiektem jądrowym w przedstawionym powyżej rozumieniu. Jeśli chodzi o proces inwestycyjny związany aktualnie z budową pierwszej w Polsce Elektrowni Jądrowej- o tym, że zaprojektowane i wykonane na potrzeby monitoringu wód w lokalizacji Ż. piezometry dotyczą obiektu jądrowego można było mówić dopóty, dopóki nie została podjęta ostateczna decyzja o wyborze lokalizacji L. na terenie gminy C. jako ostatecznej lokalizacji Pierwszej w Polsce Elektrowni Jądrowej. Aktualnie wiadomo bowiem, że elektrownia jądrowa w lokalizacji Ż. nie powstanie.
W związku z powyższym Minister wniósł, jak na wstępie.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że projekty robót geologicznych dla piezometrów w kontekście inwestycji związanych z budową elektrowni jądrowej są w kompetencji Ministra Klimatu i Środowiska z kilku kluczowych powodów:
1. Odpowiedzialność za gospodarkę wodną i ochronę środowiska. Minister Klimatu i Środowiska, na mocy obowiązujących przepisów prawa, odpowiada za politykę w zakresie ochrony środowiska, gospodarki wodnej i zarządzania zasobami naturalnymi. Piezometry są kluczowym elementem monitorowania wód podziemnych, które są nie tylko istotnym elementem środowiska naturalnego, ale także wymagają szczególnego nadzoru w przypadku inwestycji o podwyższonym ryzyku środowiskowym, takich jak elektrownie jądrowe.
2. Bezpieczeństwo ekologiczne i energetyczne. Budowa i eksploatacja elektrowni jądrowej wiąże się z potencjalnymi zagrożeniami dla środowiska naturalnego, w tym dla wód gruntowych, które mogą być narażone na zanieczyszczenia lub inne skutki uboczne inwestycji. Zadaniem Ministra Klimatu i Środowiska jest zapewnienie, że wszelkie projekty geologiczne, w tym instalacja piezometrów, są realizowane zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ekologicznego oraz zrównoważonego rozwoju.
3. Regulacje prawne i nadzór nad geologią. Minister Klimatu i Środowiska sprawuje nadzór nad wykonywaniem prac geologicznych, co wynika z ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z przepisami tej ustawy, projekty robót geologicznych wymagają zatwierdzenia przez odpowiedni organ administracji, którym w przypadku inwestycji o znaczeniu strategicznym (takich jak elektrownie jądrowe) jest Minister Klimatu i Środowiska. Piezometry jako element monitoringu hydrogeologicznego są integralną częścią tych robót.
4. Wymóg kontroli dla inwestycji strategicznych. Elektrownie jądrowe są inwestycjami o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, co nakłada na państwo szczególny obowiązek nadzoru. Minister Klimatu i Środowiska, jako organ odpowiedzialny za kwestie środowiskowe, jest właściwym podmiotem do weryfikacji i zatwierdzania projektów geologicznych w ramach inwestycji o strategicznym charakterze, jaką jest elektrownia jądrowa.
Powyższe interpretację potwierdza decyzja Ministra Klimatu i Środowiska DGLWHI. 710.10.2024.AJ z dn. 05-11-2024 zatwierdzająca Projekt robót geologicznych w celu wykonania otworów obserwacyjnych dla lokalizacji "L.".
W związku z powyższym w opinii Marszałka, organem właściwym w tej sprawie jest Minister Klimatu i Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie wystąpił spór kompetencyjny o charakterze negatywnym.
Spór dotyczy kwestii zatwierdzenie Projektu robót geologicznych w celu likwidacji otworów hydrogeologicznych dla lokalizacji "Ż.". Sam projekt odnosi się do dwóch typów piezometrów:
- jedne zostały wykonane na potrzeby wybrania właściwego miejsca dla lokalizacji pierwszej w Polsce elektrowni jądrowej 2018-2023 (116 otworów)
- drugie zostały wykonane na potrzeby budowy elektrowni Jądrowej Ż. w latach 80-tych (4 otwory).
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy z 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe.
Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4 oraz w art. 161a ust. 1 i 2. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu przewiduje, że do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą między innymi sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące obiektów jądrowych.
Obiekt jądrowy został zdefiniowany w art. 3 pkt 17 u.p.a. i rozumie się pod tym pojęciem elektrownię jądrową, reaktor badawczy, zakład wzbogacania izotopowego, zakład wytwarzania paliwa jądrowego, zakład przerobu wypalonego paliwa jądrowego, przechowalnik wypalonego paliwa jądrowego, a także bezpośrednio związany z którymkolwiek z tych obiektów i znajdujący się na jego terenie obiekt służący do przechowywania odpadów promieniotwórczych;
Pkt 11 ust. 3 art. 161 p.g.g. został dodany na podstawie ustawy z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2029 z późn. zm.), obowiązuje od 01 stycznia 2024 r. Sam wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych został z kolei złożony 15 października 2024 r. Stąd w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 41 ustawy zmieniającej zgodnie z którym do postępowań w sprawie wydania dla obiektów jądrowych decyzji, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 93 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z uzasadnienia projekt ustawy zmieniającej wynika, że plany budowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pierwszej elektrowni jądrowej, realizujące przyjęty przez Radę Ministrów Program polskiej energetyki jądrowej, wymagają rewizji przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze regulujących kompetencje organów właściwych w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczącymi posadowienia obiektów jądrowych w rozumieniu ustawy Prawo atomowe. Projektodawcy zaznaczyli, że istniejący podział kompetencji skutkuje rozdrobnieniem i rozproszeniem informacji geologicznej w różnych zatwierdzanych opracowaniach, które nie będą stanowiły całościowego i spójnego kompendium wiedzy z wykonanych prac geologicznych potrzebnych do posadowienia tak ważnego obiektu jak obiekt jądrowy. Zachodzi zatem konieczność uregulowania zakresu kompetencji tak, aby sprawy dotyczące obiektów jądrowych znajdowały się we właściwości jednego organu administracji geologicznej – ministra właściwego do spraw środowiska. Zwiększy to przejrzystość i spójność dokumentacji, co wpłynie pozytywnie na proces oceny lokalizacji obiektu jądrowego, a w konsekwencji na wybór najlepszej lokalizacji oraz na bezpieczeństwo funkcjonowania elektrowni jądrowej.
Wobec powyższego w dodanym w art. 161 w ust. 3 pkt 11 p.g.g. zaproponowano wprowadzenie przepisu ujednolicającego zakres kompetencji organów administracji geologicznej w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych i dokumentacji geologicznych dla obiektów jądrowych i powierzenie kompetencji w tym zakresie jednemu organowi administracji geologicznej – ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Rozwiązanie takie ma bowiem eliminować ewentualne rozbieżności w rozstrzygnięciach różnych organów administracji, będzie miało skutek porządkujący przepisy i ułatwiający ich stosowanie oraz, co najważniejsze, wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo realizacji przyszłych obiektów jądrowych.
Dalej w uzasadnieniu projektowanej ustawy zmianującej stwierdzono, że na potrzeby rozpoznania budowy geologicznej pod inwestycje jądrowe będą sporządzane projekty robót geologicznych i dokumentacje geologiczne m.in. dla:
1) określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia obiektu budowlanego;
2) określenia warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie;
3) rozpoznania budowy geologicznej obszaru z uwzględnieniem specyfiki oceny lokalizacji obiektu jądrowego, obejmującej charakterystykę podłoża czwartorzędowego, trzeciorzędowego i starszego podłoża (inna dokumentacja geologiczna).
W wyniku projektowanej zmiany wszystkie te opracowania mają być zatwierdzane przez jeden organ administracji geologicznej – ministra właściwego do spraw środowiska, odpowiedzialnego za nadzór nad rozpoznaniem obiektów strategicznych zaliczanych do III kategorii geotechnicznej obiektów budowlanych i realizowanych w skomplikowanych warunkach geologicznych.
W niniejszej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Projekt robót geologicznych w celu wykonania likwidacji otworów hydrogeologicznych dla lokalizacji "Ż." odnosi się do obiektu jądrowego. Chodzi bowiem o likwidację wykonanych już piezometrów, które zostały wykonane w celu znalezienia odpowiedniego miejsca na posadowienie elektrowni jądrowej. Nie ma znaczenia natomiast fakt, że w wybranych lokalizacjach przedmiotowe elektronie jądrowe nie powstały. Istotny jest bowiem cel wykonania przedmiotowych piezometrów, które zostały zaplanowane do likwidacji. Jeżeli cel ten jest związany z powstaniem obiektu jądrowego, to właściwym będzie minister do spraw środowiska. Wniosek taki wynika jednoznacznie z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej art. 161 p.g.g. Nie ma przy tym znaczenie kiedy przedmiotowe piezometry zostały wykonane. Istotny dla określenia właściwości jest jedynie dzień złożenia stosownego wniosku o zatwierdzenie robót geologicznych. W niniejszej sprawie został on złożony po wejściu w życie ustawy z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.