II GW 140/24

II GW 140/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Drogi publiczne
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 2 ust. 3, art. 4 pkt 17, art. 10 ust. 4, art. 19 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Legionowo z dnia 28 listopada 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Legionowo jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
I.
Wnioskiem z 28 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Legionowo, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 22 § 2 i 3 pkt 2 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku I. M. i J. M. (dalej jako uczestnicy) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z Drogi Krajowej nr 61 w Legionowie do nieruchomości obejmującej działkę o identyfikatorze [...] oraz wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania ww. sprawy.
Jak wyjaśnił, pismem z 29 grudnia 2023 r. uczestnicy skierowali do GDDKiA wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację wyżej opisanego zjazdu. Wniosek ten został przekazany przez GDDKiA - według właściwości - Prezydentowi Miasta Legionowo pismem z 16 stycznia 2024 r. znak O/WA.Z-3.4241.24.2024.DW. W odpowiedzi na to, Prezydent pismem z 24 stycznia 2024 r. znak GK.7230.4.2.2024 wskazał uczestnikom, że droga, której dotyczy ich wniosek, zaliczona jest do dróg krajowych, przez co pozostaje w zarządzie GDDKiA.
W związku z powyższym stanowiskiem organów, uczestnicy zainicjowali przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GW 22/24 wniosek ten został oddalony.
Uczestnicy ponownie zwrócili się do organów o rozpatrzenie ich sprawy, a nadto, wystosowali ponaglenie na bezczynne prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Legionowo (pismo z 28 października 2024 r.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 12 listopada 2024 r. stwierdziło bezczynność Prezydenta, wyznaczając mu termin 14 dni na skierowanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, co też zrealizowano pismem z 28 listopada 2024 r.
Zajmując stanowisko w sprawie Prezydent Miasta Legionowo zauważył, że cel i sposób budowy DK 61 określony został w projekcie technicznym, decyzjach określających przejście własności gruntu na Skarb Państwa, decyzjach na realizację inwestycji, pozwoleniu na użytkowanie drogi oraz przekazaniu w użytkowanie GDDKiA gruntów, na których położona jest rozbudowana DK 61.
Zgodnie z projektami oraz uzyskanymi decyzjami na realizację inwestycji wybudowano drogę krajową w klasie G, posiadającą następujące parametry:
▪ prędkość projektowa 60 km/h,
▪ przekrój 2x2,
▪ szerokość pasa ruchu: 3,5 m na wprost, 3,0 m dla skrętów,\
▪ kategoria ruchu KR5 (ruch bardzo ciężki),
▪ szerokość pasa dzielącego w krawężnikach: 2,0 - 2,1 m,
▪ bariery ochronne w pasie dzielącym,
▪ jezdnie dojazdowe jednokierunkowe o szerokości 3,5 m z mijankami albo dwukierunkowe o szerokości 5,0 m,
▪ obustronny chodnik szerokości min. 2,0 m,
▪ ścieżka rowerowa szerokości 2,0 m.
Nie budził żadnych wątpliwości Prezydenta fakt, że wszystkie wymienione elementy znajdują się w pasie drogowym DK 61, na nieruchomościach wykazanych jako te, na których zlokalizowana jest przebudowana droga krajowa. Jest ona łącznie budowlą, która wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym i jako taka w całości spełnia definicję drogi, której zarządcą jest GDDKiA. Przebudowa dróg innych kategorii (gminnych, powiatowych i wojewódzkich) odbywała się w liniach rozgraniczających inwestycji, ale poza pasem drogowym DK 61.
Jezdnie serwisowe nie posiadają wyodrębnionego pasa drogowego, zatem nie mogą pełnić samodzielnie funkcji drogi. Są one niezbędnym elementem drogi krajowej i położone są w jej pasie drogowym, określonym zarówno w miejscowym planie zagospodarowania jak i na mapach, które stanowiły załącznik do wniosku o wydanie decyzji na rozbudowę drogi krajowej nr 61 Warszawa-Ostrołęka na odcinku przejścia przez Legionowo. Nieruchomości położone wzdłuż drogi krajowej przed jej rozbudową jak i drogi lokalne miały bezpośredni dostęp do jezdni głównej DK 61, co stanowiło zagrożenie dla ruchu drogowego. Dla poprawy bezpieczeństwa przy rozbudowie drogi ruch tranzytowy został oddzielony od ruchu lokalnego, a przyjętym rozwiązaniem było wybudowanie jezdni serwisowych i włączenie do nich zarówno zjazdów z nieruchomości jak i niektórych dróg gminnych. Bez tego niemożliwe byłoby uzyskanie przez GDDKiA pozwolenia na realizację inwestycji. Jezdnie serwisowe łączą się z jezdniami głównymi w wielu miejscach, jednak w sposób zapewniający bezpieczeństwo ruchu.
W sytuacji braku wydzielonego pasa drogowego oraz bez przekazania własności działek gruntu na rzecz Gminy Miejskiej Legionowo nie ma możliwości zaliczenia ich do dróg gminnych ani w formie uchwały Rady Miasta Legionowo ani w trybie art 10. ust. 4 ustawy o drogach publicznych (dalej jako udp), tym bardziej, iż w tym przypadku artykuł ten nie może być podstawą do zaliczenia "dróg serwisowych" do dróg gminnych. Jezdnie serwisowe położone są w ciągu drogi krajowej, w jej pasie drogowym i automatycznie weszły w skład przebudowanej (rozbudowanej) DK 61 z chwilą oddania ich do użytkowania. Prawdą jest, że własność gruntu nie przesądza o kategorii drogi, lecz zaliczenie do dróg gminnych drogi, która nie jest własnością gminy, naruszyłoby w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W związku z powyższym Prezydent Miasta Legionowo nie będąc właścicielem ani zarządcą nieruchomości i infrastruktury technicznej zlokalizowanej w pasie drogowym DK 61 oraz w związku z faktem, iż Rada Miasta Legionowo nigdy nie podjęła żadnej uchwały w sprawie zaliczenia dróg serwisowych zlokalizowanych wzdłuż drogi krajowej nr 61, nie może uznać siebie za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. W ocenie organu, wszystkie drogi serwisowe leżące w pasie drogowym drogi krajowej nr 61 w Legionowie, do czasu zaliczania ich do kategorii dróg gminnych lub przekazania ich tutejszemu Urzędowi w zarząd, stanowią drogi kategorii krajowej, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Powołując się na § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, może być realizowana przez:
1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;
2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.
Droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Organ wskazał, że zgodnie z projektem zmienić miał się sposób połączenia drogi krajowej z większością ulic, które poprzednio miały bezpośredni dostęp do tej drogi. Będą one włączać się w projektowanym układzie do dróg dojazdowych jedno - lub dwukierunkowych. Drogi dojazdowe mają zapewnione połączenie z drogą krajową poprzez cztery wyłączenia z drogi nr 61 i trzy włączenia do drogi nr 61 oraz układem ulic lokalnych. W ten sposób został rozwiązany sposób połączenia ulic: Granicznej, Wiejskiej, Polankowej, Helskiej, Wyspiańskiego oraz Sielankowej w Legionowie.
Zdaniem organu z powyższego wynika, że przebudowa drogi krajowej nr 61 na przejściu przez Legionowo odbyła się w całości w ramach pasa drogowego, tj. w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednocześnie zgodnie z art. 10 ust. 3 pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.
Zgodnie z wyrokiem NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 179/16 droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób obowiązujące przepisy, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Przedmiotowa działka, jak również pozostałe działki stanowiące pas drogowy drogi krajowej nr 61 w Legionowie pozostają w zarządzie GDDKiA.
II.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z 15 stycznia 2025 r. GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie wyżej opisanego negatywnego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta Legionowo.
Jak wyjaśnił, przedmiotowy odcinek drogi stanowi fragment ciągu drogowego wybudowanego w ramach inwestycji GDDKiA pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 61 Warszawa - Ostrołęka na odcinku przejścia przez m. Legionowo". Składa się z dróg DG-6aP, DG-6bP oraz DG-6cP i z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie, tj. 24 listopada 2011 r., stał - z mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - drogą gminą. Ciąg dróg DG-6aP i DG-6bP oraz DG-6cP ma początek przed ul. Sielankową i koniec na skrzyżowaniu z ul. Handlową. Przedmiotowe drogi wybudowane zostały w ciągu istniejących dróg gminnych (ul. Sielankowa - droga gminna nr 180610W i ul. Przemysłowa - droga gminna nr 180603W), których przebieg przerwany został w wyniku rozbudowy i ograniczenia dostępności drogi krajowej nr 61, w celu zachowania ich ciągłości poprzez stworzenie sieci dróg do obsługi ruchu lokalnego, z chwilą oddania do użytkowania przebudowanego odcinka DK 61 (klasa GP).
Dotychczasowe włączenie istniejącej drogi gminnej ul. Sielankowej do drogi krajowej nr 61, poprzez skrzyżowanie jednopoziomowe zostało zastąpione nowym włączeniem poprowadzonym przez drogi lokalne DG-6aP i DG-6bP oraz DG-6cP.
Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii), bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych. Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż nowo wybudowany odcinek drogi stanowi przedłużenie istniejącej drogi gminnej nr 180610W - ul. Sielankowej i pozwala na jej włączenie do drogi krajowej nr 61, wobec zlikwidowania istniejącego wcześniej skrzyżowania tych dróg. Należy zatem uznać, że zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ten nowo wybudowany odcinek drogi został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej.
GDDKiA zwrócił uwagę, że jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych i nie może być zarządcą drogi innej kategorii niż droga krajowa, czyli nie może rozstrzygać jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 39 i art. 40 ww. ustawy, w odniesieniu do drogi gminnej. Należy ponadto podkreślić, że nie ma znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu lecz od kategorii drogi.
Bez znaczenia pozostaje fakt, że GDDKiA był inwestorem nowego odcinka drogi w ramach realizacji ww. inwestycji, gdyż z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie tej drogi jej zarządcą stał się Prezydent Miasta Legionowo na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
III.
Postanowieniem z 9 kwietnia 2025 r. (wydanym w niniejszej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił I. M. i J. M. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników.
Jednocześnie, wobec istotnych deficytów przedkładanych przez organy materiałów sprawy, pomimo wcześniejszego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie o sygn. akt II GW 22/24, zarządzeniem z 3 lipca 2025 r. i 4 sierpnia 2025 r. zobowiązano GDDKiA do przedłożenia kompletnych materiałów związanych z realizacją inwestycji pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 61 Warszawa - Ostrołęka na odcinku przejścia przez m. Legionowo".
Stosowne materiały zostały ostatecznie nadesłane.
Pisemne stanowisko w sprawie zajął również pełnomocnik uczestników I. M. i J. M., wnosząc o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
IV.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zaistniały w niniejszej sprawie spór kompetencyjny jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę uczestników.
Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 udp, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ustępie 2 tego przepisu prawa przyporządkowano z kolei zarządcę do określonej kategorii drogi i dla dróg krajowych jest nim GDDKiA, zaś dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z treści przytoczonego przepisu w orzecznictwie wywodzi się również, notabene w pełni zasadnie, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona (o ile do tego doszło). Bez znaczenia w tej mierze pozostaje natomiast rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości (działki) na której posadowiona została droga (por. postanowienia NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II GW 57/20, z 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18, z 24 maja 2013 r. sygn. akt I OW 2/13, z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OW 18/16, z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OW 67/15). Jest to tym bardziej zrozumiałe, gdy uwzględni się fakt, że aktualnie nie stanowi żadnego technologicznego oraz praktycznego novum sytuacja, gdy po i nad daną nieruchomością (konkretną działką gruntu), a także wzdłuż niej przebiegają drogi, które mogą przynależeć do różnych kategorii, np. pod wyniesioną na estakadzie drogą krajową przebiega droga powiatowa czy gminna, albo na działce należącej do danego podmiotu np. Skarbu Państwa, przebiegają drogi różnych kategorii.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że istota sporu w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest w zasadzie zawsze zależna od tego, do jakiej kategorii przyporządkowana została dana droga publiczna, co może wynikać z analizy dokumentacji inwestycyjnej. Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie kwestii właściwej kategorii drogi, w zasadzie zawsze rozstrzygać będzie problem jej zarządcy, a w efekcie spór sądowy zaistniały pomiędzy organami. Z kolei zasady zaliczania dróg do określonych kategorii regulują przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 5-7, art. 8, art. 10), zaś kwestia ta - co do zasady - powinna wynikać z prawa, zaś sądowej weryfikacji powinno podlegać to, czy organy prawidłowo oceniły przepisy tej problematyki dotyczące. Należy w związku z tym podzielić słuszne stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spory o właściwość lub spory kompetencyjne, nie może kreować stanu prawnego, a więc konstytutywnie stwierdzać jaką kategorię posiada dana droga - ustalać ją w istocie w zastępstwie organów, które nie potrafią się w tym względzie konstruktywnie i celowościowo porozumieć. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny może i powinien, gdyż jest to praktyka w pełni uzasadniona dobrem wymiaru sprawiedliwości, w tym potrzebą zapewnienia jego skuteczności, oceniać czy stanowisko organów w przedmiocie powstania bądź zmiany przez daną drogę kategorii (np. w procesie jej deklasacji z mocy prawa, o której mowa w art. 10 udp lub w ramach zagregowanej inwestycji drogowej obejmującej szereg kategorii dróg), jest przez organy słusznie postrzegana. Jest to uzasadnione także tym, że zarządcy dróg, z niewątpliwym, co najmniej czasowym, uszczerbkiem dla interesu konkretnych osób, występujących o zgodę na "ingerencję w drogę", nie załatwiają tego rodzaju sprawy uważając, że nie są zarządcami danego odcinaka drogi, który powstał w ramach złożonej inwestycji drogowej. Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie wobec stanowiska organów, cierpi interes obywateli, którzy nie mogą uzyskać należnej zgody na podjęcie działań względem drogi.
Wspomniano już wyżej, że rozstrzygnięcie sporu pomiędzy organami o to, który z nich w istocie jest zarządcą drogi jest w znakomitej większości przypadków zależne od ustalenia kategorii spornej drogi (jej odcinka). Odpowiedź na to pytanie (o kategorię drogi) rozstrzyga więc w zasadzie o jej zarządcy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze to, co w państwie praworządnym musi stanowić szczególną wartość, zwłaszcza dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tle każdego sporu zaistniałego pomiędzy organami administracji publicznej, które z oczywistych względów ekonomicznych są niechętne przejmowaniu obowiązków związanych z zarządzeniem drogami publicznymi, pozostaje obywatel, oczekujący na załatwienie jego indywidualnej sprawy, z którą zwrócił się do organu. Nie pozostaje to zatem bez uzasadnionego wpływu na kwestię oceny tak postawy organów, jak i ich działania w ramach zaistniałego sporu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie, w której we wcześniejszym rozstrzygnięciu wydanym w sprawie o sygn. akt II GW 22/24 z wniosku uczestników, zwracano uwagę na istotne deficyty w ustaleniu stanu faktycznego, niezbędnego do oceny sprawy przez Sąd. Uzasadniało to zatem, w tych wyjątkowych okolicznościach niniejszej sprawy, w której organy w istocie stosują swoistą obstrukcję w dowodzeniu swoich racji, sięgnięcie po procedurę wezwania organu do przedłożenia dokumentów niezbędnych do orzekania. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że w sporze pomiędzy organami znajduje się obywatel, domagający się rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy, zatem wątpliwości czy spory organów nie mogą w jakikolwiek negatywny sposób oddziaływać na prawa obywatela, w tym prawo do szybkiego załatwienia jego sprawy.
W kontekście powyższego wskazać wypada, że zaliczenie określonej drogi do danej kategorii dróg, co do zasady zależy od woli podmiotu uprawnionego i w przypadku podmiotów samorządowy (województw, powiatów, gmin), następuje w drodze odpowiedniej uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (sejmiku lub rady - por. art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 czy art. 7 ust. 2 udp). Oprócz tej - ze swej istoty wolicjonalnej - procedury dla dróg istniejących, prawo przewiduje również pewne obligatoryjne mechanizmy, niezależne od woli wymienionych wyżej podmiotów samorządowych, w wyniku zaistnienia których dochodzi w rzeczywistości do zmiany - z mocy prawa - kategorii drogi. Reguły te określono w art. 10 udp, z którego wynika po pierwsze zasada kaskadowego ("w dół") przekazywania dróg zastąpionych nowymi odcinkami, np. deklasacja dotychczasowej drogi krajowej na drogę kategorii wojewódzkiej, itd. Po drugie, istotna reguła, zgodnie z którą nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi (dzieli on jej los), w której ciągu leży (w myśl art. 10 ust. 4 udp). To na tle tego właśnie przepisu prawa i w związku z brakiem wyraźnych rozstrzygnięć kwestii kategorii drogi na etapie planowania jej przebudowy i rozbudowy, dochodzi w niniejszej sprawie do sporu pomiędzy organami.
Podkreślić należy, że pojęcie "nowo wybudowanego odcinka drogi", który ma zostać zakwalifikowany do kategorii drogi "w ciągu której leży", należy rozumieć celowościowo i funkcjonalnie, a nie formalistycznie. Tym odcinkiem będzie więc nowo wybudowany odcinek drogi publicznej, spełniający warunki techniczne i funkcjonalne dla drogi danej kategorii. Jest tak przy tym dlatego, że ustawodawca w art. 2 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 17 udp określił warunki techniczne jakie drogi mają spełniać w realizowanym procesie budowlanym. Inaczej mówiąc, charakter danej drogi, jej przeznaczenie oraz elementy, mogą świadczyć o jej kategorii.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już wcześniej, że dostrzegając nieefektywny charakter działań podejmowanych przez oba organy w sprawach dotyczących odcinka DK 61 w Legionowie (zob. wcześniejsze sprawy o sygn. akt II GW 42/18, II GW 62/20 i II GW 22/24), zobowiązał GDDKiA (inwestora przebudowy DK nr 61 w Legionowie), do przedłożenia pełnej dokumentacji budowlanej z inwestycją tą związanej. Analiza nadesłanych dokumentów, a więc pełnej dokumentacji budowlanej, zwłaszcza zaś załączonych map oraz opisu tej złożonej i wieloetapowej inwestycji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że organem jaki powinien zostać wskazany jest Prezydent Miasta Legionowo.
Jak wynika z opisu stanu istniejącego przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, zarówno ulice Sielankowa jak i Przemysłowa (drogi gminne), a także nieruchomości położone pomiędzy nimi, miały bezpośredni dostęp do DK nr 61. Istniało także m.in. skrzyżowanie dróg gminnych ul. Sielankowej i ul. Jagiellońskiej z DK nr 61 (z sygnalizacją świetlną). W następstwie realizacji inwestycji, zlikwidowane zostało wskazane skrzyżowanie trzech dróg tj. Jagiellońskiej, Sielankowej i DK nr 61, pozostawiono natomiast bezpośrednie skomunikowanie jedynie ul. Jagiellońskiej z DK nr 61. Dotychczasowy sposób skomunikowania ul. Sielankowej i Przemysłowej (drogi gminne, leżące równolegle do siebie i prostopadle względem DK nr 61 i przez nią skomunikowane) został zlikwidowany. Skomunikowanie tych dwóch dróg gminnych, jak również posesji, które wcześniej miały bezpośredni dostęp do DK nr 61, odbywa się obecnie poprzez drogę dojazdową, obsługującą ruch lokalny i wyłącznie temu celowi służącą (zaznaczyć należy, że spór powstał na tle tej właśnie drogi).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi oczywista łączność wybudowanego odcinka drogi dojazdowej, towarzyszącej budowie i przebudowie drogi krajowej, bez wątpienia równoległego do jezdni DK nr 61, z drogami gminnymi (ul. Sielankową i ul. Przemysłową), w których ciągu leży ów nowo wybudowany odcinek, łącząc dotychczas obsługiwane przez drogę krajową, drogi gminne oraz dotychczas obsługiwane przez drogę krajową nieruchomości. Wybudowana droga dojazdowa, z uwagi na swoją funkcję, nastawioną wyłącznie na obsługę ruchu lokalnego i przyległych do niej posesji, jak również stanowiąc nowe połączenie ul. Sielankowej i ul. Przemysłowej, musi zostać zakwalifikowana jako droga gminna. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 10 ust. 4 udp odwołuje się do pojęcia ciągu dotychczasowej, a więc już istniejącej drogi (dróg), do kategorii której ma zostać zaliczony nowo wybudowany odcinek (może on leżeć w jej ciągu nie tylko fizycznie co również funkcjonalnie, jak również nie tylko równolegle ale także prostopadle). Tak właśnie jest w przypadku spornego w sprawie odcinka drogi, który łączy drogę gminną i obsługuje ruch stricte lokalny, a nie tranzytowy. Klasa tej drogi, w szczególności parametry techniczne, w żadnym razie nie wskazują na charakter właściwy drogom krajowym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.