II GW 138/23

II GW 138/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 21 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Kutno z dnia 16 października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Kutno a Prezydentem Miasta Żyrardów w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Żyrardów, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 października 2023 r. Prezydent Miasta Kutno wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Prezydentem Miasta Żyrardowa w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Prezydent Miasta Kutno wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 20 lipca 2023 r. Kutnowski Szpital Samorządowy Sp. z o.o. zwrócił się do Centrum Usług Wspólnych w Żyrardowie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej B. W. – osoby bezdomnej, posiadającego ostatni adres zameldowania na pobyt stały w Żyrardowie przy ul. [...], przyjętego do szpitala w trybie nagłym i nieposiadającego prawa do świadczeń zdrowotnych.
Centrum Usług Wspólnych w Żyrardowie uznając brak swoje właściwości w sprawie, przekazało wymieniony wniosek Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kutnie, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania na podstawie art. 21 § 2 k.p.a.
W związku z tym, wnosząc o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Kutno wyjaśnił, że B. W. zmarł w czasie pobytu w Kutnowskim Szpitalu Samorządowym Sp. z o.o., w którym przebywał od dnia 14 lipca 2023 r. do dnia zgonu. Podniósł, że w okresie od dnia 15 grudnia 2020 r. do dnia 14 lipca 2023 r., B. W. przebywał z Zakładzie Karnym w Garbalinie, zaś wcześniej w Żyrardowie, a ostatni adres jego zameldowania na pobyt stały to Żyrardów ul. [...]. B. W. korzystał także ze świadczeń z pomocy społecznej w Żyrardowie zarówno bezpośrednio przed odbyciem kary w zakładzie karnym, jak i już po jej odbyciu (30 listopada 2020 r. – przyznanie świadczenia; 3 lutego 2021 r. – przyznanie świadczenia, 26 lutego 2021 r. – wstrzymanie świadczenia), które zostały przyznane przez MOPS w Żyrardowie (jednostka terenowa o numerze 3014380110). Skoro więc MOPS (CUK) w Żyrardowie udzielał pomocy, to nie ulega wątpliwości, że B. W. zamieszkiwał (względnie przebywał po wymeldowaniu z adresu pobytu stałego) w Żyrardowie i w tym mieście koncentrował swoje życie, tam przebywał i tamtejszy ośrodek pomocy społecznej miał pełne rozeznanie w jego sytuacji życiowej, gdyż udzielanie świadczeń pomocy społecznej było poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego.
Prezydent Miasta Kutno, wobec treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stwierdził, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii związanych z ustaleniami miejsca zamieszkania, co oznacza konieczność odwołania się do przepisów ustawy Kodeks cywilny. Podniósł, że w świetle art. 25 k.c. o miejscu zamieszania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Dla uznania faktu zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest zatem ustalenie ich kumulatywnego występowania. Przy tym – jak podkreślił – pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej nie może być uznany za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., podobnie jak za miejsce zamieszkania nie można uznać pobytu w zakładzie karnym, nawet jeśli miał on charakter długotrwały.
Wnioskodawca podniósł, że w razie braku wiedzy o miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. II GW 12/17). Ostatnim miejscem zamieszkania B. W. był zaś Żyrardów.
W związku z powyższym, skoro B. W. ostatnio mieszkał w Żyrardowie, to zdaniem Prezydenta Miasta Kutno, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta Żyrardowa.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Żyrardowa wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest jednak Prezydent Miasta Kutno.
Podniósł, że – jak ustalono – B. W. co najmniej od 2012 r. nie zamieszkiwał na terenie Żyrardowa oraz nie przebywał na terenie tego miasta. W dniu 3 lutego 2012 r. został wymeldowany z adresu w Żyrardowie przy ul. [...], stał się osobą bezdomną i przebywał w schronisku dla osób bezdomnych w Oryszewie gm. Wiskitki, a następnie w Zakładzie Karnym w Garbalinie.
Zdaniem Prezydenta Miasta Żyrardowa bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że B. W. był objęty pomocą społeczną świadczoną przez Centrum Usług Społecznych w Żyrardowie, albowiem przyznawanie świadczeń opieki społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w sposób całkowicie odmienny określa właściwość organu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej w stosunku do właściwości miejscowej organu wynikającej z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że B. W. był osobą bezdomną, zatem na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej właściwą do udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej była gmina jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. Miasto Żyrardów.
Nie oznacza to jednak, że Prezydent Miasta Żyrardowa jest właściwy także w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej B. W. W przedmiocie wydania takiej decyzji zastosowanie ma art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezydent Miasta Żyrardowa wyjaśnił, że wymieniona ustawa nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". W przedmiotowej sprawie miejscem zamieszkania nie był Żyrardów, ponieważ B. W. nie dość, że nie mieszkał na jego terenie od co najmniej początku lutego 2012 r., to również nie przebywał na terenie miasta.
Prezydent Miasta Żyrardowa podkreślił, że w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania osoby fizycznej, zastosowanie ma art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podniósł w tym kontekście, że B. W. przebywał w schronisku dla osób bezdomnych w Oryszewie, następnie w Łęczycy w Zakładzie Karnym, a następnie był hospitalizowany w Kutnowskim Szpitalu Samorządowym. Zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnych był pobyt B. W. w szpitalu. Skoro w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej i nie można ustalić właściwości miejscowej według ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to zgodnie art. 21 § 2 k.p.a. organ właściwy należy ustalić według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zgodnie więc z miejscem zdarzenia powodującym wszczęcie postępowania, za organ właściwym w sprawie należy – zdaniem Prezydenta Miasta Żyrardowa – uznać Prezydenta Miasta Kutno.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Żyrardowa Dyrektor Centrum Usług Społecznych w Żyrardowie uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Prezydent Miasta Kutno reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kutnie również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wnioskiem z dnia 16 października 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta Żyrardowa, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W odpowiedzi na wymieniony wniosek, Prezydent Miasta Żyrardowa wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Kutno, jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii wymaga w punkcie wyjścia podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis prawa nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Żyrardowa.
W ich świetle nie jest bowiem sporne, że ostatnim znanym adresem zameldowania świadczeniobiorcy – który był osobą bezdomną – jest adres Żyrardów, ul. [...].
Nie jest to bez znaczenia, gdy odwołując się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania" ponownie podkreślić w tym kontekście, że w praktyce, fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. To zaś w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że wymieniony adres był ostatnim znanym miejscem zamieszkania B. W.
Za organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należało więc uznać Prezydenta Miasta Żyrardów.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.