II GW 137/24

II GW 137/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 161 ust 1 i ust. 2-4
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 1  i pkt 3a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 29 listopada 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Starostą Częstochowskim w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 listopada 2024 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 3 grudnia 2024 r., Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: Marszałek) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Starostą Częstochowskim (dalej: Starosta) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologicznoinżynierskich dla potrzeb opracowania dokumentacji projektowej dla zadania: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gmin J., Ż. – obszar wiejski oraz Ż. – miasto odcinek "[...]" od km 15+961.00 do km 27+138.11 i wskazanie Starosty Częstochowskiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 25 września 2024 r. do Marszałka Województwa Śląskiego wpłynął wniosek z 12 września 2024 r. Zarządu Województwa Śląskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, przekazany przez Starostę Częstochowskiego w trybie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2024 poz. 572), o zatwierdzenie Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb opracowania dokumentacji projektowej dla zadania: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gmin J., Ż. – obszar wiejski oraz Ż. – miasto odcinek "[...]" od km 15+961.00 do km 27+138.11.
Marszałek Województwa Śląskiego, jako organ administracji geologicznej, po zapoznaniu się z wnioskiem stwierdził, iż celem przedstawionego do zatwierdzenia opracowania jest zaprojektowanie robót geologicznych niezbędnych do określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby inwestycji – przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od Z. (gm. J., pow. c.) do Ż. (gm. Ż., pow. m.). Zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2024 poz. 320 ze zm.) droga wojewódzka jest jedną z kategorii dróg publicznych i stanowi własność właściwego samorządu województwa. Zgodnie z art. 6 przywołanej ustawy: do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenie między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa.
Projekt robót geologicznych został opracowany na cele inwestycji o znaczeniu regionalnym, nie wykraczającej poza granice województwa śląskiego i nie ma podstaw do uznania jej za ponadwojewódzką inwestycję liniową. W myśl art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 z późn. zm., dalej: p.g.g.) do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych.
Jak wskazuje lektura badanego wniosku jego żądanie wpisuje się w powyżej opisaną kompetencję starosty i nic nie wskazuje, by wykraczała ona poza województwo, co oznacza, że nie ma podstaw by była klasyfikowana jako ponadwojewódzka inwestycja liniowa. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że rozpoznanie wniosku pozostaje w kompetencji starosty, a nie marszałka województwa.
Dlatego w tych okolicznościach Marszałek Województwa Śląskiego stoi na stanowisku, że wniosek podmiotu powinien zostać rozpatrzony przez Starostę Częstochowskiego.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Częstochowski wniósł o rozstrzygnięcie tego sporu poprzez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W ocenie Starosty, organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Marszałek, co wynika z art. 161 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 p.g.g. oraz aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego odnoszącego się do powyższych przepisów.
Podkreślił, że art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. akcentuje, iż właściwością starosty są sprawy z zakresu geologii mające wymiar gminny. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż droga wojewódzka nr [...], dla której mają być wykonywane roboty wymagające uzgodnienia organu geologicznego, jak wskazuje już nazwa rodzaju tej drogi, wykracza poza obszar jednej gminy, służąc potrzebom, co najmniej mieszkańcom województwa śląskiego. W ocenie Starosty, okoliczność ta przemawia, na zasadach ogólnych, za właściwością Marszałka Województwa Śląskiego do załatwienia niniejszej sprawy.
Powyższe stanowisko jest zgodne z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikającą przykładowo, z następujących orzeczeń: Postanowienia NSA z 17 października 2023 r. w sprawie sygn. akt II GW 97/23, Postanowienia NSA z 12 sierpnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II GW 15/14.
W oparciu o rozważania NSA zawarte w przytoczonych wyrokach nie budzi wątpliwości Starosty, że realizacja zadania pod nazwą: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gmin J., Ż. – obszar wiejski oraz Ż. – miasto odcinek "[...]" od km 15+961.00 do km 27+138.11 jest w istocie realizacją przedsięwzięcia ponadwojewódzkiego. Poza sporem jest bowiem, że projekt rozbudowy drogi wojewódzkiej dotyczy odcinka zlokalizowanego w 2 różnych powiatach oraz na terenie 2 różnych gmin. W konsekwencji taką inwestycję należy potraktować jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: u.p.b.), o charakterze "ponadwojewódzkim".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te – stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. – rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Starostą Częstochowskim.
Stosownie do art. 161 ust. 1 p.g.g. rozkład kompetencji (właściwości) rzeczowej między organami administracji geologicznej wyznacza w pierwszej kolejności ogólna – zasada domniemania właściwości marszałka województwa jako organu pierwszej instancji. Wyjątki od powyższej zasady zostały przewidziane w ust. 2-4 art. 161 p.g.g., które, muszą być interpretowane ściśle zgodnie z zasadami wykładni literalnej. Wątpliwości interpretacyjne na tle rozgraniczenia właściwości marszałka województwa oraz starosty jako organów administracji geologicznej muszą więc być rozstrzygane na korzyść zakresu kompetencji marszałka województwa (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2023 r., o sygn. akt II GW 111/22, postanowienie NSA z 17.10.2023 r., II GW 97/23, LEX nr 3634766).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że zgodnie z art. 161 ust. 2 p.g.g. starosta pozostaje – w drodze wyjątku od zasady z art. 161 ust. 1 p.g.g. – właściwym organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych (art. 80 ust. 1 p.g.g.) oraz dokumentacji geologicznych (art. 93 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 1-3 p.g.g.), o ile sprawy te dotyczą ściśle określonych w punktach 1-6 ust. 2 art. 161 p.g.g. rodzajów lub kategorii robót geologicznych lub dokumentacji geologicznych. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. do właściwości starosty należą sprawy zatwierdzania projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych, które dotyczą "badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych". Dokonując wykładni powyższej regulacji stwierdzić należy, że właściwość starosty na tle art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. aktualizuje się w sytuacji łącznego spełnienia czterech warunków:
1) objęte wnioskiem o zatwierdzenie projekty robót geologicznych lub dokumentacje geologiczne muszą dotyczyć badań geologiczno-inżynierskich;
2) wykonywane projekty związane są z potrzebami zagospodarowania przestrzennego gminy;
3) dotyczą one warunków posadawiania obiektów budowlanych;
4) planowane (projektowane) badania nie mogą dotyczyć ponadwojewódzkich inwestycji liniowych.
Obiektem budowlanym stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 1 u.p.b. jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a u.p.b., stanowiąc, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja zadania pod nazwą: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy J., Ż. – obszar wiejski oraz Ż. – miasto odcinek "[...]" od km 15+961.00 do km 27+138.11" jest w istocie realizacją przedsięwzięcia ponadwojewódzkiego, gdyż droga wojewódzka nr [...], dla której mają być wykonywane roboty wymagające uzgodnienia organu geologicznego, wykracza poza obszar jednej gminy (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GW 15/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poza sporem jest bowiem, że projekt budowy drogi wojewódzkiej dotyczy odcinka zlokalizowanego w 2 różnych powiatach: m. i c. W konsekwencji taką inwestycję należy potraktować jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a u.p.b. o charakterze "ponadwojewódzkim".
Z kolei właściwość starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) z zakresu geologii ogranicza się do wymiaru gminnego, o czym stanowi treść art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. Powyższej oceny nie może zmienić okoliczność, że projekt dotyczy tylko odcinka drogi wojewódzkiej o długości 12 km. Drogi, a w szczególności drogi wojewódzkie co do zasady mają docelowo długość wielu kilometrów, przechodzą terytorialnie przez wiele gmin i powiatów i z tych względów ich budowa czy remont są realizowane etapami. Należy jednak podkreślić, że droga wojewódzka podobnie jak droga krajowa, jako budowla, stanowi całość techniczno-użytkową (zob. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2014 r., o sygn. akt II OW 179/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Z przedstawionych powyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy do zatwierdzenia Projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologicznoinżynierskich dla potrzeb opracowania dokumentacji projektowej dla zadania: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gmin J., Ż. – obszar wiejski oraz Ż. – miasto odcinek "[...]" od km 15+961.00 do km 27+138.11, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 161 ust. 1 p.g.g.