II GW 126/24

II GW 126/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1398
art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret piąte
Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 161 ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą Konińskim w zakresie zaopiniowania projektu programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk postanawia: wskazać Starostę Konińskiego jako organ właściwy do zaopiniowania projektu programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 października 2024 r., Marszałek Województwa Wielkopolskiego, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą Konińskim w przedmiocie zaopiniowania projektu "Gminnego Programu Rewitalizacji dla Gminy Golina na lata 2024-2030" w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk przez wskazanie Starosty Konińskiego jako organu właściwego do zaopiniowania tego projektu.
W uzasadnieniu Marszałek wyjaśnił, że Uchwałą Nr LXVI11/473/2024 z dnia 25 kwietnia 2024 r. Rada Miejska w Golinie postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia Gminnego Programu Rewitalizacji dla Gminy Golina na lata 2024-2030. Burmistrz Goliny, stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret piąte ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2024 r. poz. 278), zawnioskował do Starosty Konińskiego, jako właściwego organu administracji geologicznej, o zaopiniowanie projektu Programu. Starosta Koniński pismem z dnia 24 września 2024 r., przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego uznając się za organ niewłaściwy w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk. Starosta powołał się na art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290, dalej jako p.g.g.), wskazując, że żaden z przepisów szczególnych art. 161 ust. 2 p.g.g. nie określa, że kompetencja do opiniowania projektów gminnego programu rewitalizacji przysługuje staroście, a co za tym idzie w przypadku tej kategorii spraw zastosowanie znajdzie ogólna zasada z art. 161 ust. 1 ustawy przewidując domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie podzielając tego stanowiska, stwierdził, że skoro starosta jest organem właściwym w sprawach terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych na podstawie innych ustaw, trudno uznać za zasadne, by na potrzeby wydania opinii, o której mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret piąte ustawy o rewitalizacji, organem właściwym miałby być marszałek województwa.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Koniński podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o wskazanie przez Sąd Marszałka Województwa Wielkopolskiego, jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki organ administracji jest właściwy do zaopiniowania projektu gminnego programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk. Obowiązek wystąpienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z takim wnioskiem nakłada na te organy art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret piąte ustawy o rewitalizacji w związku z podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji. Ustawa ta określa zasady, na jakich dokonuje się wyprowadzanie obszarów zdegradowanych ze stanu kryzysowego.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zarówno przygotowanie jak i koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji w zakresie właściwości gminy stanowi jej zadanie własne (art. 3 ust. 1 ustawy). Jednym z etapów tych działań jest podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania gminnego programu rewitalizacji, a po jej podjęciu wystąpienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zaopiniowanie projektu gminnego programu rewitalizacji m.in. do właściwego organu administracji geologicznej (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy). Organy te identyfikuje ustawa Prawo geologiczne i górnicze i zgodnie z art. 156 ust. 1 są nimi: minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostowie. Sprawy przypisane organom administracji geologicznej jakimi są marszałek województwa i starosta określa art. 161 ust. 1 i 2 p.g.g., zgodnie z którym marszałek województwa jest organem pierwszej instancji w sprawach nieprzypisanych staroście (i ministrowi, którego właściwość jako organu pierwszej instancji określona została w ust. 3 art. 161 i art. 161a p.g.g., co nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie). Mimo, że jak dowodzi lektura przepisu art. 161 ust. 2 p.g.g., właściwość starosty jako organu administracji geologicznej nie objęła osuwisk, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela w całości rozważania przywołane w postanowieniu NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 13/17, kompetencji w tym zakresie nie można przypisać marszałkowi województwa, lecz staroście, a przekonują o tym racje ustrojowe i systemowe.
Co do zasady właściwość rzeczową organu administracji publicznej należy ustalać w oparciu o przepisy prawa materialnego. One to bowiem, wyznaczając zakres problematyki i możliwych do indywidualnych rozstrzygnięć spraw z nią związanych, powinny wskazywać predystynowane do załatwiania tych spraw organy. Gdy tak się nie dzieje lub gdy powstają wątpliwości co do tego, który organ winien załatwić daną sprawę, należy stosować ogólne klauzule kompetencyjne wyznaczane przez przepisy ustrojowe kształtujące działania konkretnego organu. Może się jednak okazać, że oparcie się wyłącznie na klauzuli kompetencyjnej nie da oczekiwanego, jednoznacznego rezultatu, wówczas właściwości organu do załatwienia określonego rodzaju sprawy należy poszukiwać przy wykorzystaniu zarówno przepisów prawa materialnego regulujących poszukiwaną materię, jak też przepisów ogólnych.
Tak też należy patrzeć na kwestię właściwości organu w sprawie zaopiniowania projektu gminnego programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania osuwisk.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że do problematyki osuwisk odnoszą się regulacje kilku ustaw m.in. ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, zgodnie z art. 110a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach. Warto tu zaznaczyć, że jak stanowi art. 1 wskazanej ustawy, określa ona zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów, przy czym przez środowisko każe rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, (...), krajobraz (...) - art. 3 pkt 39 ustawy. Wynikający z cytowanej ustawy obowiązek starosty prowadzenia rejestru dotyczącego terenów zagrożonych ruchami ziemi i terenów nimi dotkniętych komponuje się logicznie i systemowo z nałożonym art. 17 pkt 6 lit. a) tiret ósmy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkiem tego organu, określonym jako właściwy organ ochrony środowiska, działania związanego z opiniowaniem projektu planu miejscowego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz terenów, na których te ruchy występują. Z powyższym unormowaniem współbrzmi dyspozycja art. 13d ust. 6 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów, przebudowy i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1190), bowiem jak stanowi ten przepis wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o opinię w sprawie projektu miejscowego planu odbudowy do starosty w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Ta ostatnia przywołana ustawa, określając działania różnych organów administracji publicznej w zakresie odbudowy, remontów lub rozbiórek, wiąże je wprost z osunięciami ziemi jako wynikiem degradacji terenów, na których posadowione są obiekty budowlane, których działania ratunkowe mają dotyczyć. W tym drugim przypadku, działanie starosty, mimo że określone inną, niż Prawo geologiczne i górnicze ustawą, niewątpliwie stanowi pochodną ustanowienia go, na mocy cyt. wyżej art. 156 ust. 1 pkt 3 p.g.g., organem administracji geologicznej. Wypada też rzec, że określone przepisami ww. aktów prawnych kompetencje starosty w zakresie osuwisk, stanowiących niezaprzeczalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, wpisują się w określony art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) obowiązek podejmowania przez starostę niezbędnych czynności, należących do właściwości powiatu, w sprawach niecierpiących zwłoki, a związanych z zagrożeniem interesu publicznego. Dodać należy, że wśród zadań powiatu, wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, znajduje się zapobieganie innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (art. 4 ust. 1 pkt 16), co w sposób oczywisty należy odnosić do zagrożeń związanych z osuwiskami.
Powyższe unormowania nakazują przyjąć, że problematyka osuwisk i związanych z nią zagrożeń przypisana jest staroście jako jedynemu organowi mającemu, z racji prowadzonego rejestru, pełną wiedzę o tego rodzaju zjawiskach występujących na terenie powiatu, a dodatkowo, wydającemu opinie do planów (miejscowego planu odbudowy i planu miejscowego) w zakresie terenów osuwisk lub zagrożonych takimi zjawiskami. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w odniesieniu do obowiązku wydania opinii, o której mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b) tiret piąty ustawy o rewitalizacji, przyjąć odmienny model właściwości, opierając się wyłącznie na tym, że art. 161 ust. 2 p.g.g. nie wskazuje tego rodzaju spraw jako przypisanych staroście. Zważywszy, że problematyka osuwisk – zjawisk związanych z ziemią i środowiskiem – znajduje się w obszarze regulacji kilku ustaw statuujących właściwość starosty w tej materii, należy przyjąć, że organ ten wydając, na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b) tiret piąty ustawy o rewitalizacji, opinię na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, działa jako organ administracji geologicznej, którym, mimo niezidentyfikowania tego zadania w art. 161 ust. 2 p.g.g., pozostaje.
Z tych względów na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Konińskiego jako organ właściwy w sprawie.