II GW 124/24

II GW 124/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Przeworskiego z dnia 16 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Przeworskim a Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie w zakresie egzekucji obowiązku sporządzenia operatu ewidencyjnego zasobów złoża postanawia: 1. odrzucić wniosek 2. zwrócić Staroście Przeworskiemu ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od wniosku w wysokości 100 (sto) złotych.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 października 2024 r., Starosta Przeworski, działając na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Przeworskim a Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie w przedmiocie egzekucji obowiązku sporządzenia operatu ewidencyjnego zasobów złoża.
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w dniu 29 kwietnia 2024 r. - w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "[...]" - nałożył na W.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]", obowiązek bezzwłocznego dokonania obmiaru wyrobisk górniczych i przedłożenia operatu ewidencyjnego zasobów złoża, w terminie innym niż określony w przepisie art. 101 ust. 3 Prawo geologiczne i górnicze. Na wykonanie tego obowiązku Starosta wyznaczył termin 30 dni liczony od daty doręczenia decyzji.
W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku Starosta Przeworski pismem z dnia 15 lipca 2024 r. skierował do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie wniosek o podjęcie stosownych działań nadzorczych zgodnie z treścią art. 102 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290, dalej jako p.g.g.). W odpowiedzi na ww. pismo, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie poinformował Starostę Przeworskiego, że organ ten nie ma kompetencji do wyegzekwowania nałożonych przez organ koncesyjny obowiązków dokonania obmiaru wyrobiska i przedłożenia organowi koncesyjnemu operatu ewidencyjnego.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2024 r. Starosta Przeworski zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z wnioskiem o ponowne rozważenie możliwości podjęcia działań interwencyjnych w wyżej opisanej sprawie. Starosta swój wniosek uzasadnił tym, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze w żaden sposób nie różnicują operatów ewidencyjnych wykonanych w trybie przepisu art. 101 ust. 3 i art. 101 ust. 10 tej ustawy, przyznając na wyłączność kompetencje w zakresie nadzoru nad sporządzaniem operatu ewidencyjnego właściwemu organowi nadzoru górniczego. Zdaniem Starosty, w przypadku przyznania uprawnień, o których mowa organom koncesyjnym/administracji geologicznej ustawodawca wyartykułowałby ten fakt wyraźnie w przepisach ustawy, czego nie uczynił. W związku z tym Starosta Przeworski uznał, że organem właściwym w sprawie jest Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie.
W odpowiedzi Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie pismem z dnia 19 września 2024 r. ponownie uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie do podjęcia działań i nie ma kompetencji do wyegzekwowania nałożonych przez organ koncesyjny obowiązków dokonania dodatkowego obmiaru wyrobiska i przedłożenia organowi koncesyjnemu operatu ewidencyjnego.
Zdaniem Starosty Przeworskiego nadzór nad sporządzeniem operatu ewidencyjnego sprawują — na zasadzie wyłączności — organy nadzoru górniczego. Przepis art. 102 ust. 3 p.g.g. stanowi bowiem, że "nadzór nad sporządzaniem operatu ewidencyjnego sprawuje właściwy organ nadzoru górniczego". Z brzmienia tego przepisu Starosta wywiódł, że:
a) ustawodawca przyznał organom nadzoru górniczego wyłączną kompetencję do sprawowania nadzoru nad wykonaniem obowiązku sporządzania operatów ewidencyjnych; gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie w tym zakresie kompetencji również organom administracji geologicznej, wówczas dałby temu wyraz,
b) skoro ustawodawca nie ograniczył wyraźnie nadzoru jedynie do corocznych operatów, o których mowa w art. 101 ust. 3 ustawy, to należy przepis interpretować szeroko, tj. obejmując nadzorem organów nadzoru górniczego także operaty sporządzane w trybie art. 101 ust. 10 p.g.g. O takim sposobie wykładni może świadczyć fakt, że również inne przepisy art. 102 ustawy dotyczą wszystkich operatów, a nie jedynie operatów corocznych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Starosta stwierdził, że zasadne było wystąpienie do właściwego organu nadzoru górniczego o podjęcie czynności nadzorczych. Przepis art. 102 ust. 4 p.g.g. stanowi bowiem, że w przypadku niesporządzenia operatu ewidencyjnego (co ma miejsce w sprawie), to właściwy organ nadzoru górniczego powinien ponownie nakazać jego sporządzenie, w drodze decyzji — i dopiero ta decyzja powinna podlegać wykonaniu.
W odpowiedzi na wniosek Starosty Przeworskiego Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie podtrzymał swoje stanowisko o braku kompetencji do wszczęcia postępowania w trybie art. 102 ust. 4 p.g.g. w celu zapewnienia wykonania decyzji Starosty Przeworskiego nakazującej przedsiębiorcy bezzwłoczne dokonanie obmiaru wyrobisk górniczych i przedłożenie operatu ewidencyjnego zasobów złoża we wskazanym w tej decyzji terminie. W odpowiedzi na wniosek przedstawiono następującą argumentację:
Przewidziana w art. 102 ust. 4 p.g.g. kompetencja organów nadzoru górniczego do nakazania niezwłocznego sporządzenia niesporządzonego operatu ewidencyjnego lub niezwłocznego poprawienia nienależycie sporządzonego operatu nie służy i nie nadaje się do egzekwowania realizacji obowiązku dokonania obmiaru wyrobisk i przedłożenia organowi koncesyjnemu operatu ewidencyjnego we wskazanym przez ten organ terminie, nałożonego decyzją przewidzianą w art. 101 ust. 10 p.g.g.; decyzja nakazowa wydawana w ramach kompetencji nadzoru górniczego, dotyczących sporządzania operatów ewidencyjnych złoża ma bowiem węższy zakres - z brzmienia samego art. 102 ust. 4 p.g.g. wynika zdaniem Dyrektora OUG, że jej przedmiotem jest jedynie sporządzenie lub poprawienie operatu ewidencyjnego zasobów złoża, a tym samym zapewnienie wykonania ciążącego na przedsiębiorcach z mocy samej ustawy obowiązku, o którym mowa w art. 101 ust. 3 p.g.g. w zw. z ust. 7 p.g.g. posiadania tego operatu w dokumentacji zakładu górniczego, natomiast decyzja taka nie mogłaby zostać wydana np. w przypadku gdy w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku z niesporządzeniem operatu ustalone zostałoby, że operat ewidencyjny został co prawda sporządzony, lecz przedsiębiorca nie przekazał go organowi koncesyjnemu; w takim przypadku konieczne byłoby wszczęcie egzekucji administracyjnej decyzji organu koncesyjnego, co podważałoby zarówno sensowność postępowania od poddania tej decyzji od razu egzekucji administracyjnej, jak i racjonalność wszczynania w celu jej wykonania dodatkowego postępowania administracyjnego - jurysdykcyjnego, które nie byłoby w stanie doprowadzić do zamierzonego efektu, a dodatkowo samo wymagałoby następnie wszczęcia procedury egzekucji administracyjnej.
Ponadto Dyrektor OUG stwierdził, że wydanie decyzji nakazującej z art. 102 ust. 4 p.g.g. podlega uznaniu administracyjnemu, w związku z czym przyjęcie jej za decyzję wykonawczą względem prawomocnej decyzji z art. 101 ust. 10 p.g.g. odbierałoby tej drugiej gwarancji wykonania zgodnie z wolą organu koncesyjnego, w szczególności w przypadku rozbieżnej oceny co do tego, czy przedsiębiorca swój obowiązek wykonał, np. czy przedłożony operat jest prawidłowym operatem ewidencyjnym (i czy w związku z tym obowiązek ten został wykonany).
Dalej, zdaniem Dyrektora OUG, decyzja z art. 101 ust. 10 p.g.g. jako ostateczna z mocy ustawy (ust. 10a) nie podlega odwołaniu do organu wyższej instancji, dzięki temu jest natychmiast wykonalna i podlega egzekucji administracyjnej bez względu na zaistnienie przesłanek do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i bez potrzeby ich analizy i wykazywania (art. 108 k.p.a.), co pozwala na jej sprawne wyegzekwowanie na potrzeby realizacji szczególnych celów, o których mowa w art. 101 ust. 10 p.g.g. W odróżnieniu od niej decyzja z art. 102 ust. 4 p.g.g. wymaga przeprowadzenia kolejnego postępowania, podlega kontroli instancyjnej i nie jest natychmiast wykonalna bez wykazania przesłanek rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zapewnia więc takiej szybkości realizacji celów decyzji z art. 101 ust. 10 p.g.g., jaką decyzji tej zapewnia art. 101 ust. 10a p.g.g. Decyzja z art. 101 ust. 10 p.g.g. jest wystarczającą podstawą egzekucji obowiązku, jaki ma być spełniony na żądanie i na rzecz organu ją wydającego bez potrzeby wszczynania w tym celu odrębnego postępowania administracyjnego w trybie k.p.a. przez inny organ.
W związku z tym, w ocenie Dyrektora OUG, jako właściwą do wykonania decyzji Starosty Przeworskiego z dnia 29 kwietnia 2024 r. jest droga egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczętej bezpośrednio przez ten organ, bez konieczności i możliwości wszczynania w tym celu kolejnego postępowania jurysdykcyjnego na podstawie art. 102 ust. 4 p.g.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") Sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005r.,sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienia NSA: z 21 października 2008r., sygn. akt II OW 48/08; z 31 sierpnia 2017r., sygn. akt II OW 47/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zatem do sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu z administracyjną sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczy właściwości organu w sprawie egzekucji niewykonanego obowiązku przedsiębiorcy Prawo geologiczne i górnicze sporządzenia operatu zasobów złoża w trybie art. 101 ust. 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czy należy wszcząć postępowanie egzekucyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy też w trybie art. 102 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze prowadzić postępowanie przed organem nadzoru górniczego. Strony sporu kompetencyjnego negatywnego mają przeciwstawne stanowiska. Według Starosty Przeworskiego nadzór nad sporządzeniem operatu ewidencyjnego – na zasadzie wyłączności – mają organy nadzoru górniczego, natomiast przeciwny pogląd prezentuje Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie, zgodnie z którym nie jest właściwy do wyegzekwowania nałożonego przez organ koncesyjny obowiązku dokonania dodatkowego obmiaru wyrobiska i przedłożenia operatu ewidencyjnego organowi koncesyjnemu.
Z pism stron wynika, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie odmówił Starości Przeworskiemu wszczęcia postępowania w sprawie niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku wskazanego w decyzji organu koncesyjnego przedłożenia operatu ewidencyjnego dotyczącego obmiaru wyrobisk i przedłożenia go organowi koncesyjnemu.
Tak sformułowane żądanie - uwzględniając przy tym treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i dołączonych do niego dokumentów, a także treść odpowiedzi na wniosek - pozwala na postawienie tezy, że ani przed Starostą Przeworskim, ani przed Dyrektorem OUG nie toczy się postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania przez przedsiębiorcę W.K. obowiązku wskazanego w decyzji Starosty Przeworskiego z dnia 29 kwietnia 2024 r.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Starosty Przeworskiego w istocie nie dotyczy sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Wniosek ten ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnie toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem jest on niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269) i wobec tego podlega odrzuceniu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.