II GW 123/24

II GW 123/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą Kołobrzeskim w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchy drogowego postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 października 2024 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] oraz wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu na czas robót polegających na remoncie przejazdu kolejowo – drogowego km 43,528 LK w mieście [...] przy ulicy [...].
W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, iż dnia 7 lutego 2024 r. Przedsiębiorstwo produkcyjno-usługowe [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciło się m.in. do GDDKiA Oddział w [...] z wnioskiem o "zaopiniowanie projektu czasowej organizacji ruchu". Projekt dotyczył wprowadzenia czasowych zmian w organizacji ruchu w związku z planowanym remontem przejazdu kolejowo - drogowego na km 43,528 [...], znajdującego się w ciągu ulicy [...], przy skrzyżowaniu z ulicą [...], w [...]. Wśród organów opiniujących w/w projekt było również Starostwo Powiatowe w [...], Zarząd Dróg Powiatowych w [...], Urząd Miasta [...], Komenda Wojewódzka Policji w [...] oraz Komenda Powiatowa Policji. Pismem z dnia 22 lipca 2024 r. GDDKiA zaopiniował projekt z uwagami, wskazując jednocześnie, że projekt ten powinien podlegać zatwierdzeniu przez właściwy organ (w rozumieniu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Następnie zawiadomieniem z dnia 4 września 2024 r. Starosta [...] - w trybie art. 65 § 1 k.p.a. - Oddziałowi GDDKiA w [...] wniosek w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego projektu. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że planowana organizacja dotyczy głównie drogi krajowej (ulicy [...]), będącej w gestii zarządcy dróg krajowych, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołał się także do stosunków właścicielskich, panujących na działkach objętych planowanymi robotami drogowymi. Wnioskodawca powołał się także na brzmienie § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, właściwy dla danej drogi. Stosunki właścicielskie, zdaniem Wnioskodawcy, nie mają w sprawie żadnego znaczenia. Z tego względu Starosta [...] jest właściwy do zatwierdzenia projektu.
W odpowiedzi na wniosek uczestnik postępowania Starosta [...] wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu na czas robót polegających na remoncie przejazdu kolejowo-drogowego km 43,528 [...] w [...]. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych publicznych. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Przedmiotowa organizacja ruchu, zdaniem Starosty [...], dotyczy głównie drogi krajowej. Na ul. [...] ustawiane są znaki m. in. A-14, F-6, B-1, B-41, B-22, B-21, ustawiane są również urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m. in. U-20c, U-20b oraz wyłączany jest pas do skrętu w lewo z ul. [...] w ul. [...] w [...]. Jak stanowi §6 ust. 2 rozporządzenia w obrębie skrzyżowania organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii, czyli organem właściwym powinien być GDDKiA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej (rządowej oraz samorządowej) jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu na czas robót budowlanych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie - drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (pkt 3), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta. Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 udp.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony nie przez organ inicjujący spór, a przez uczestnika postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że obszar na którym jest projektowana organizacja ruchu w związku z robotami polegającymi na remoncie przejazdu kolejowego w większej części należy do pasa drogi krajowej. Należy podkreślić, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach której przebiega przejazd kolejowy, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki. Za takim stanowiskiem stoi Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sygn. akt I OW 21/12 (LEX nr 1265003) wskazał, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Również takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. Sygn. akt I OW 51/11 (LEX nr 1068564), zgodnie z którym sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Dodatkowo ww. stanowisko zostało potwierdzone w postanowieniu z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I OW 146/16, a mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem
zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych". Różnica w zakresie własności wynika ze skutków prawnych wydanych decyzji, na podstawie których nastąpiło przejście z mocy prawa własności wszystkich
nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających na rzecz Skarbu Państwa przy jednoczesnym obowiązku powiązania inwestycji z drogami innych kategorii (podobnie postanowienie NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II GW 97/24). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 10 ust. 3 i 4 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 56 p.r.d., GDDKiA jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich.
W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i rozpoznania wniosku jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.