II GW 12/18

II GW 12/18 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2018-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kowalik-Grzanka /sprawozdawca/
Joanna Zabłocka
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2222
art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy R. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy R., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia na działkach o numerach [...] i [...] przy ul. T. w D., Gmina R.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy R. wskazał, że w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że ulica T., w której lokalizowane jest przyłącze elektroenergetyczne jest drogą gminną, a jej zarządcą jest Wójt Gminy R.
Wójt wyjaśnił, że powyższe stanowisko jest błędne bowiem przyłącze elektroenergetyczne miałoby zostać zlokalizowane w drodze serwisowej POW (Południowej Obwodnicy Warszawy) na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w trwałym zarządzie GDDKiA. Wójt Gminy R. nie jest zarządcą drogi serwisowej, również w części położonej na działkach nr [...] i [...], na których zlokalizowane ma być przyłącze elektroenergetyczne. Przedmiotowa droga stanowi drogę serwisową Południowa Obwodnica Warszawy, a sam fakt jej połączenia z dotychczasowym odcinkiem ul. T. położonym po wschodniej stronie POW (droga bez przejazdu na skutek przecięcia ul. T. przez wybudowanie POW) nie spowodował, że droga serwisowa ciągnąca się równolegle do głównych jezdni POW uzyskała status drogi gminnej. W ocenie Wójta Gminy R. nie można uznać, że w tej sprawie podstawę do zaliczenia nowowybudowanej drogi serwisowej do kategorii drogi gminnej na skutek jej połączenia ze wschodnim odcinkiem ul. T. stanowi art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). W tej sprawie, zdaniem Wójta, ma zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przedmiotowa droga serwisowa leży w ciągu drogi krajowej - Południowej Obwodnicy Warszawy. Zatem droga serwisowa, tak samo jak Południowa Obwodnica Warszawy w ciągu której droga ta leży, ma status drogi krajowej, której zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Wójt powołał się nadto na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), zgodnie z którym droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi ekspresowej, stanowiąc kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi. Nie jest zatem drogą samoistną, lecz częścią drogi ekspresowej. Droga serwisowa nie stanowi odrębnej od drogi krajowej drogi publicznej.
Do wniosku załączono m.in. wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy R. z zaznaczenie przebiegu dróg.
W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego na terenie gminy R. w m. D.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyłącze ma zostać zlokalizowane na przebudowanym, w ramach ww. inwestycji obejmującej budowę drogi ekspresowej S2 od węzła K. do węzła P., fragmencie drogi gminnej - ulicy T., na fragmencie działki o nr ew. [...]. Ulica T. została przebudowana we fragmencie, na którym jest planowane przedmiotowe przyłącze, zdaniem GDDKiA przejęcie przedmiotowej działki przez GDDKiA pod inwestycję drogową nie pozbawiło tego odcinka kategorii drogi gminnej, gdyż nie było uchwały o pozbawieniu jej kategorii drogi gminnej i zaliczeniu przedmiotowego fragmentu do dróg innej kategorii. Również dalszy odcinek drogi położony w ciągu ulicy T. z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie tj. [...] sierpnia 2015 r. stał się z mocy art. 10 ust. 4 u.d.p. drogą gminną. Nowy odcinek drogi został wybudowany w ciągu istniejącej drogi gminnej, której przebieg przerwany został w wyniku budowy drogi krajowej S2, w celu zachowania jej ciągłości.
GDDKiA zauważył, że jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych, a wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Wobec powyższego nie może być zarządcą drogi innej kategorii niż droga krajowa, czyli nie może rozstrzygać jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 39 i art. 40 u.d.p., w odniesieniu do drogi gminnej. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Organ ten wskazał również, że po uzyskaniu prawomocnych decyzji podziałowych złoży wnioski o wygaszenie prawa trwałego zarządu na nieruchomościach zbędnych na cele statutowe GDDKiA.
Do odpowiedzi na wniosek załączono dokumenty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Wójta Gminy R., jak i przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku A. Sp. z o.o. jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący usytuowania projektowanej trasy przyłącza elektroenergetycznego działkami nr [...] i [...] – w pasie drogi serwisowej leżącej w ciągu drogi krajowej - Południowej Obwodnicy Warszawy, czy też w pasie drogi gminnej (ul. T.), a więc spór o fakty. Wychodząc z odmiennych stwierdzeń co do usytuowania przyłącza elektroenergetycznego w określonym pasie drogowym domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto jest zarządcą drogi w punkcie usytuowania projektowanego przyłącza wraz ze złączem kablowym poprowadzonego działkami nr [...] i [...] z obrębu [...] D. (Południowa Obwodnica Warszawy). Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.).
W myśl tego przepisu, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienie NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, publ.).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (krajowej czy gminnej) ma być usytuowane przyłącze elektroenergetyczne wraz ze złączem kablowym i w konsekwencji - który organ jest zarządcą drogi na działkach, których dotyczył wniosek A. Sp. z o.o. Przy czym, co istotne organy administracji nie przedstawiły dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej zaliczenie nieruchomości, na których ma być usytuowane ww. przyłącze elektroenergetyczne do określonej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.p., gdyż przesłane mapy tego nie precyzują. Nie sposób określić granicy między ciągiem drogi serwisowej a ulicą T. a w konsekwencji ustalić w którym konkretnie punkcie działki [...] ma być zlokalizowana inwestycja, jak też w ciągu jakiej drogi ma początek przebudowany odcinek, którego dotyczy wniosek o zezwolenie na lokalizację przyłącza. Tymczasem to ustalenie jest kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, a jego dokonanie wykracza poza kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OW 131/16).
Materiał dowodowy nie pozwala więc na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń. W konsekwencji czego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15).
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Wójta Gminy R. jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., winien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.