II GW 115/24

II GW 115/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 146
art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 3 pkt 3, art. 54 ust. 5
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 769
art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 8, art. 12, art. 101 ust. 6
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 736
art. 25 ust. 1
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności
Dz.U. 2024 poz 935
art. 15 par. 1 pkt 4, art. 15 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Paweł Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 4 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Siemianowice Śląskie a Burmistrzem Miasta Gogolin w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Gogolin jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 października 2024 roku Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Gogolin – Centrum Usług Społecznych poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Gogolin, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla Pana M. M. (dalej jako "uprawniony").
W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2024 roku do organu wpłynął wniosek z Zakładu Karnego w S. o objęcie pomocą w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoby nieubezpieczonej Pana M. M., który od dnia 13 sierpnia 2024 r. uzyskał przerwę w odbywaniu kary pozbawienia wolności ze względu na pobyt w Centrum Leczenia Oparzeń w Siemianowicach Śląskich, w którym przebywa od 8 sierpnia 2024 r. Wnioskodawca ustalił, że uprawniony przed pobytem w zakładzie karnym przebywał u swojej siostry w miejscowości K. i po opuszczeniu szpitala nadal chce tam przebywać. Wniosek został zatem przesłany do Ośrodka Pomocy Społecznej w Krapkowicach, jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Organ ten ustalił, że przed osadzeniem w zakładzie karnym uprawniony mieszkał na terenie gminy G. w C. przy ulicy [...]8, a co za tym idzie przekazał wniosek wraz z dokumentacją do Centrum Usług Społecznych w Gogolinie, który uznając się niewłaściwym przekazał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w Siemianowicach Śląskich. W związku z zaistnieniem sporu negatywnego wnioskodawca wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o jego rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gogolina wniósł o oddalenie wniosku uznając, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie. W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 115 Kkw przerwa w odbywaniu kary powoduje utratę statusu osoby ubezpieczonej, a co za tym idzie w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z brzmieniem którego właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej będzie organ pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce pobytu uprawnionego. Wobec faktu przebywania uprawnionego w Centrum Leczenia Oparzeń w Siemianowicach Śląskich właściwym, zdaniem uczestnika postępowania, będzie Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zarówno Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie, jak i Burmistrz Gogolina uznają swoją niewłaściwość w przedmiocie potwierdzenia uprawnionemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy zatem do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Dalej przepis ten stanowi, że decyzję powyższą wydaje się po:
1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, o którym mowa w ust. 1, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentów potwierdzających:
a) posiadanie obywatelstwa polskiego lub
b) posiadanie statusu uchodźcy, lub
c) objęcie ochroną uzupełniającą, lub
d) posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach;
2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;
3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;
4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2.
Powyższą decyzję wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy może wszcząć postępowanie w celu wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, również z urzędu lub na wniosek Funduszu.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach dotyczących osób bezdomnych stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Z kolei ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, w orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania.
Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z zebranych dowodów wynika, że uprawniony M. M. przed osadzeniem w zakładzie karnym przebywał i mieszkał na terenie gminy G. w C. przy ul. [...]. Sama chęć, którą wyraża uprawniony, do zamieszkiwania pod innym adresem w innej gminie (u siostry) nie zmienia tego faktu, szczególnie, że prawdziwość twierdzeń uprawnionego nie została w jakikolwiek sposób potwierdzona. Racje ma uczestnik postępowania, że przerwa w odbywaniu kary orzeczona przez sąd powoduje brak możliwości zastosowania art. 115 Kkw. Jednak, na co Sąd wskazał powyżej, uczestnik postępowania błędnie wskazuje w tym przypadku na brzmienie art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie będzie miał zastosowania, a co za tym idzie należy uwzględnić potwierdzone miejsce ostatniego zamieszkania, jako wskazujące na zamiar stałego przebywania. Miejscem tym niewątpliwie, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, jest gmina Gogolin.
Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Burmistrz Miasta Gogolin. Organ ten jest właściwy z racji ostatniego potwierdzonego miejsca zamieszkania uprawnionego. Sam zamiar uprawnionego do zamieszkania u siostry po opuszczeniu szpitala nie ma w tej sytuacji mocy sprawczej i nie może stanowić o właściwości organu w sprawie. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazuje ostatni adres zamieszkania jako przesłankę ustalenia właściwości organu (por. postanowienia NSA: sygn. akt II GW 40/18; sygn. akt II GW 45/22 oraz sygn. akt II GW 98/21 oraz sygn. akt II GW 103/24 i sygn. akt II GW 120/24).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.