II GW 110/22

II GW 110/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 15 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Lubin z dnia 16 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lubin a Prezydentem Miasta Katowice w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lubin jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Lubina – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Katowice i wskazanie Prezydenta Miasta Katowice jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. S.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do tutejszego organu zawiadomieniem z dnia 6 września 2022 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Katowice, przekazał wniosek Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach dotyczący wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. S. W piśmie wskazano, że A. S. nie posiada zameldowania na terenie Katowic, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala też na ustalenie jego aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Katowic.
Wnioskodawca wskazał na zebraną dokumentację w sprawie, z której wynika, że A. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przebywał w różnych ośrodkach dla bezdomnych we Wrocławiu i w Poznaniu. Dodatkowo, podczas prowadzonego postępowania ustalono również, że A. S. nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy prowadzonej przez Powiatowy Urząd Pracy w Lubinie. Pismo kierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lubinie zostało przekazane zgodnie z właściwością miejscową do Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław - Psie Pole, co świadczy o tym, że ostatni raz składał zeznanie podatkowe we Wrocławiu. Ponadto ww. nie korzysta ze świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie od 2000 r.
W ocenie wnioskodawcy, A. S. w dniu zdarzenia i udzielenia świadczenia w trybie nagłym bezsprzecznie przebywał na terenie Katowic, a miejsce ostatniego stałego zameldowania na pobyt stały nie ma decydującego znaczenia przy ustaleniu właściwości w przedmiotowej sprawie. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie stosownej decyzji jest Prezydent Miasta Katowice.
Strona przeciwna (Prezydent Miasta Katowice) nie przedłożył w terminie odpowiedzi na wniosek, natomiast w piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2023 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując że nie jest organem właściwym w sprawie. Organ ten podniósł, że tutejszy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) ustalił, że A. S. posiadał ostatnie znane miejsce zameldowania w Lubinie (ul. K. [...]), a zatem Lubin jest gminą ostatniego znanego miejsca zamieszkania strony. Z tego względu organ ten przekazał podanie do MOPS w Lubinie. Ośrodek nie posiadał wówczas wiedzy co do tego, że A. S. do 22 maja 2022 r. przebywał w placówce dla osób bezdomnych w Poznaniu. W takiej bowiem sytuacji uznać by należało, że to gmina Poznań (jako gmina ostatniego znanego miejsca pobytu A. S.), byłaby właściwa do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Lubina złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość z innym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Prezydentem Miasta Katowice) na tle sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Spór o właściwość ma charakter negatywny.
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu została pozytywnie zweryfikowana. Jakkolwiek zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ww. ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy, należy do zadań zleconych gminy, jednak z przepisu tego nie wynika expressis verbis, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (są to w istocie inne zadania ustawowo zlecone). Można zatem przyjąć, że na tle spraw z art. 54 u.ś.o.z. w sytuacji, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w różnych województwach, przepis art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania. Spierające się organy nie mają również – co oczywiste ze względu na wzajemne położenie – wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22). Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania podlega rekonstrukcji zasadniczo na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).
Z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. (A. S.), jest osobą bezdomną, której aktualne miejsce zamieszkania nie jest znane. Jednocześnie ustalono, że ostatnie znane miejsce zameldowania na pobyt stały powyższej osoby znajdowało się w mieście Lubin (ul. K. [...]). Nie negując tezy, że sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), nie można jednak zasadnie podważać poglądu, że zameldowanie stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wiążące. Należy w tym zakresie mieć na względzie, że przedmiotem powyższego domniemania jest okoliczność ostatniego znanego miejsca zamieszkania osoby fizycznej w przeszłości, niezależnie od miejsca jej aktualnego zamieszkania lub pobytu.
Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Lubina jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.