II GW 11/22

II GW 11/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Izabella Janson
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1398
art. 54 ust. 1.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 15 par. 1 pkt 4.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 21 par. 1 pkt 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Poznania z dnia 21 marca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Prezydentem Miasta Wałbrzycha w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Poznania, pismem z dnia 21 marca 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową między nim, a Prezydentem Miasta Wałbrzycha w sprawie wniosku Szpitala Miejskiego im. Franciszka Raszei w Poznaniu o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych D. K..
Wnioskodawca w motywach podał, że wymieniony Szpital w dniu 26 stycznia 2022 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu o ustalenie prawa do świadczeń [pic]opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla D. K. zamieszkałego w W., ul. P. [...].
Pismem z dnia 7 lutego 2022 r., Prezydent Miasta Wałbrzych zawiadomił Prezydenta Miasta Poznania o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 i 3 [pic]ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Poznaniu.
Wnioskodawca wskazał, że z ustaleń MOPS w Wałbrzychu wynikało, że D. K. zamieszkuje w W. przy ul. P. [...]. Zainteresowany podał, że nie jest osobą bezdomną, a pod wskazanym adresem zamieszkuje wraz z rodziną choć gospodaruje samotnie. Odnosząc się do twierdzenia Prezydenta Miasta Wałbrzycha, że wskazany adres jest miejscem zameldowania zainteresowanego zaś jego miejsce zamieszkania jest miasto Poznań, Wnioskodawca wskazał, że twierdzenie to nie wynika z żadnych informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym. Wskazał również, że żadne inne okoliczność nie wskazują na to aby miejscem zamieszkania zainteresowanego lub miejscem pobytu było miasto Poznań, wręcz przeciwnie D. K. wskazał w wywiadzie z pracownikiem MOPR w Poznaniu, że po opuszczeniu szpitala wraca do swojego miejsca zamieszkania w Wałbrzychu.
Reasumując, Wnioskodawca stwierdził, że zainteresowany legitymuje się miejscem zamieszkania w Wałbrzychu, a zatem wyłącznie właściwym ośrodkiem do rozpoznania wniosku o ustalenie jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest MOPS w Wałbrzychu.
Prezydent Miasta Wałbrzycha, w odpowiedzi na wniosek, wniósł o uznanie Prezydenta Miasta Poznania za właściwego do ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych D. K., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych wraz z odpowiedzią na okoliczność niezamieszkiwania przez D. K. pod adresem wskazanym we wniosku oraz o zasądzenie od Wnioskodawcy na rzecz Prezydenta Miasta Wałbrzycha zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ wskazał w motywach, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, D. K. nie mieszka w W. przy ul. P. [...]. Prezydent miasta Wałbrzycha wskazał, że Wnioskodawca nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ustalenia prawdziwego miejsca zamieszkania, bądź pobytu zainteresowanego. W ocenie organu reguły logicznego rozumowania i doświadczenie życiowe wskazują, że zainteresowany przed skorzystaniem ze świadczeń szpitalnych musiał przebywać w Poznaniu lub jego okolicach, ponieważ w przeciwnym razie skierowałby się do instytucji w Wałbrzychu lub jego okolicy. Prezydent uznał wobec tego, że miejscem pobytu zainteresowanego jest Poznań, bądź jego okolice, stąd uznanie Prezydenta tego Miasta za właściwego w sprawie wydaje się uzasadnione.[pic]
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydent Miasta Poznania, a Prezydentem Miasta Wałbrzycha był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa D. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. – zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 3 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany w sprawie materiał pozwala co najmniej na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. Jak bowiem wskazywał Wnioskodawca, miejscem zameldowania D. K. był adres w W. przy ul. P. [...], czemu nie przeczył Prezydent Miasta Wałbrzycha i co wynikało również z ustaleń poczynionych przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu. Ponadto z ustaleń poczynionych przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wynikało, że D. K. nie posiadała w Poznaniu swojego ośrodka życia z zamiarem stałego pobytu, a wręcz deklarował po opuszczeniu szpitala powrót do miasta Wałbrzycha. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa D. K. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Wałbrzycha, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy potwierdzone zameldowaniem pod wymienionym adresem.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia