II GSK 996/25

II GSK 996/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
II SA/Ke 460/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-12-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Dz.U. 2024 poz 935
art. 11
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 460/24 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 czerwca 2024 r. znak SKO.HA-50/234/7/2024 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 460/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: SKO.HA-50/234/7/2024 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. W dniu 3 października 2022 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój wpłynęła informacja od Komendanta Powiatowego Policji w Busku-Zdroju, dotycząca stwierdzenia sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej. Wobec tej informacji organ wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia prowadzącej punkt sprzedaży detalicznej A. W. zezwolenia z dnia 18 listopada 2021 r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% do 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
2. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. cofnął stronie ww. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych – którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia 29 maja 2023 r., uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
3. W dniu 15 lutego 2024 r. Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy Busko-Zdrój odpis prawomocnego wyroku z dnia 21 września 2023 r. wydanego w sprawie II K 571/22, uznającego A. W. winną tego, że dnia 8 września 2022 r. popełniła występek z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
4. Ze względu na powyższe decyzją z dnia 5 marca 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój, na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023 r poz. 2151 ze zm.) cofnął A. W. zezwolenie z dnia 18 listopada 2021 r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% do 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
5. Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: SKO.HA-50/2355/8/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w sytuacji gdy sąd karny uznał stronę za sprawcę zarzucanego jej czynu i stwierdził, że dokonała sprzedaży napoju alkoholowego osobie małoletniej, brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń przez organ administracji. Sposób sformułowania przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie pozostawia organom orzekającym swobody uznania co do konieczności cofnięcia zezwolenia w przypadku wystąpienia przesłanek w nim określonych. W ocenie organu II instancji, skoro materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie prowadzonym przez stronę, to zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
6. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem.
Sąd I instancji uznał, że ze względu na treść prawomocnego wyroku sądu karnego w sprawie II K 571/22 oraz znaczenie przepisu art. 11 p.p.s.a. brak było podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez sąd karny przez organy administracji i sąd administracyjny. Tym samym Sąd nie mógł badać i we własnym zakresie oceniać, czy ww. ustalenia sądu karnego były prawidłowe i znajdowały potwierdzenie w zebranym przez ten sąd materiale dowodowym. Wobec tego zarówno organy jak i Sąd nie mógł ocenić podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących jej świadomości wobec popełnienia czynu zabronionego. W tym stanie rzeczy nie można byłoby nawet zaakceptować ustaleń organów administracji odmiennych od ustaleń zawartych w skazującym wyroku karnym.
W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że skoro materiał dowodowy pozwalał organom na uznanie, że wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% do 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w punkcie sprzedaży detalicznej skarżącej, to zaskarżonej decyzji nie można było zarzucić naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
7. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, a to art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w twierdzeniu, że przedsiębiorca, który dopełnił wszystkich obowiązków, by w prowadzonym przez siebie punkcie sprzedaży alkoholu zapewnić przestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży i podawania alkoholu, i który jednorazowo sprzedał alkohol osobie nieletniej, której wygląd nie wskazywał, że nie ma ona ukończonych 18-tu lat, ponosi wówczas odpowiedzialność w istocie absolutną, zupełnie oderwaną od faktycznego działania i okoliczności mu towarzyszących,
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, w sytuacji gdy organy administracyjne naruszyły następujące przepisy postępowania:
- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uznanie, że wszystkie okoliczności w sprawie nie budzą wątpliwości, dokonanie błędnej oceny dowodów w postaci zeznań świadków, co doprowadziło do uznania, że skarżąca miała świadomość sprzedaży alkoholu osobie nieletniej,
3. naruszenie art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że skazanie w postępowaniu karnym przedsiębiorcy za czyn określony w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zwalnia organy administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), ponieważ pełnomocnik skarżącej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ administracji publicznej nie złożył wniosku o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez jej podstawy i wnioski.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36, oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 460/24, którym oddalono skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 czerwca 2024 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% do 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
WSA zaakceptował stanowisko SKO, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju z dnia 21 września 2023 r., sygn. II K 571/22, potwierdzający fakt sprzedaży napoju alkoholowego osobie małoletniej, wiązał organy i sąd administracyjny (art. 11 p.p.s.a.) i aktualizował przesłankę z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wokół odpowiedzi na pytania: (i) czy organy mogły oprzeć się na ustaleniach prawomocnego wyroku karnego przy ocenie ziszczenia przesłanki cofnięcia zezwolenia, (ii) czy zastosowana sankcja ma charakter obligatoryjny niezależnie od winy przedsiębiorcy, oraz (iii) czy – przy zaistnieniu przesłanki – dopuszczalne było odstąpienie od cofnięcia zezwolenia z uwagi na zasadę proporcjonalności.
3. W skardze kasacyjnej wskazano trzy zasadnicze zarzuty naruszenia prawa przez zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji, które wymagają odrębnego i szczegółowego omówienia.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżąca zarzuca, że organy obu instancji, a następnie sąd pierwszej instancji, błędnie przyjęły istnienie podstaw do cofnięcia zezwolenia, mimo że nie wykazano, iż miała ona świadomość sprzedaży napoju alkoholowego osobie małoletniej.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Konstrukcja art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma charakter obiektywny i nie uzależnia cofnięcia zezwolenia od wykazania winy, świadomości czy zamiaru sprzedawcy. Wystarczające jest ustalenie samego faktu sprzedaży napoju alkoholowego osobie, która nie ukończyła 18 lat. Takie ustalenie w niniejszej sprawie wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju z dnia 21 września 2023 r., sygn. II K 571/22, który – zgodnie z art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wiąże sąd administracyjny co do faktu popełnienia czynu.
Zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ zezwalający cofa zezwolenie, jeżeli w punkcie sprzedaży sprzedano napój alkoholowy osobie niepełnoletniej. Użycie trybu oznajmującego w formie "cofa" jednoznacznie wskazuje na związany charakter tego rozstrzygnięcia. Organ administracji nie dysponuje uznaniem, a wystąpienie przesłanki ustawowej obliguje go do cofnięcia zezwolenia.
Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że odpowiedzialność przedsiębiorcy w tym zakresie ma charakter obiektywny, niezależny od winy lub stopnia staranności (por. wyroki NSA: z dnia 25 października 2006 r., sygn. II GSK 175/05; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 2003/11; z dnia 29 maja 2025 r., sygn. II GSK 2078/21). W każdym z tych orzeczeń podkreślono, że ustawodawca celowo przyjął rygorystyczną konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej, której ratio legis stanowi ochrona dobra nadrzędnego – zdrowia i bezpieczeństwa osób niepełnoletnich. Z tego względu nawet jednorazowe naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu osobie poniżej 18. roku życia pociąga za sobą obowiązek cofnięcia zezwolenia.
W niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjęły, że skoro prawomocny wyrok sądu karnego potwierdził, iż skarżąca dokonała sprzedaży alkoholu osobie małoletniej, to przesłanka z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi została spełniona.
Zgodnie z art. 11 p.p.s.a., ustalenia prawomocnego wyroku skazującego wiążą sąd administracyjny co do popełnienia czynu. Jak słusznie wskazuje doktryna (por. P. Chochorowska, Związanie organu administracji orzeczeniem sądu karnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2013, nr 7–8, s. 104–106), związanie to obejmuje faktyczne ustalenie zdarzenia, a nie jego kwalifikację prawną. Tym samym sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego badania, czy doszło do sprzedaży napoju alkoholowego osobie małoletniej, ani do oceny winy przedsiębiorcy.
Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, jakoby organy i sąd bezkrytycznie oparły się na ustaleniach sądu karnego. Organy administracyjne były prawnie związane ustaleniami wyroku w zakresie faktu popełnienia czynu, a ich weryfikacja prowadziłaby do naruszenia art. 11 p.p.s.a. W tej sytuacji prowadzenie przez nie odrębnego postępowania dowodowego w zakresie winy strony byłoby niedopuszczalne.
W konsekwencji należy uznać, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawy, a zarzut jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania jest bezzasadny.
4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skarżąca twierdziła, że organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej oraz dopuściły się dowolnej oceny dowodów, nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a materiał dowodowy był pełny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia.
Z akt administracyjnych wynika, że organy obu instancji dysponowały obszernym materiałem dowodowym, obejmującym nie tylko prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju z dnia 21 września 2023 r. (sygn. II K 571/22), ale również notatki urzędowe i raporty sporządzone przez funkcjonariuszy Policji, protokoły przesłuchań świadków, oświadczenia strony, a także dokumentację fotograficzną i służbową dotyczącą przeprowadzonej kontroli punktu sprzedaży.
Organ prawidłowo ustalił, że w dniu 8 września 2022 r. w sklepie prowadzonym przez skarżącą doszło do sprzedaży napoju alkoholowego osobie niepełnoletniej, a czynność ta została następnie potwierdzona w toku postępowania karnego. Nie można zatem podzielić zarzutu, jakoby organ bezkrytycznie oparł się wyłącznie na ustaleniach sądu karnego. Przeciwnie – zgromadzony materiał dowodowy był wieloaspektowy, a wyrok karny stanowił jedynie potwierdzenie faktów już ustalonych w postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy nie można wymagać od organu ponownego dowodzenia faktów, które zostały prawomocnie stwierdzone przez sąd karny, zwłaszcza że w świetle art. 11 p.p.s.a. ustalenia wyroku skazującego co do popełnienia czynu wiążą organy i sąd administracyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ administracji nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie objętym mocą wiążącą wyroku karnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. II GSK 727/08).
Zarzut nie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego nie może więc odnieść skutku, gdyż zebrane w sprawie dowody w sposób jednoznaczny potwierdzały zaistnienie przesłanki określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organy nie naruszyły art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a., a ocena dokonana na podstawie zgromadzonego materiału mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Nie sposób również dopatrzyć się w niej cech dowolności.
5. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że cofnięcie zezwolenia stanowiło sankcję niewspółmierną do wagi naruszenia.
Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje możliwości różnicowania sankcji w zależności od okoliczności zdarzenia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2025 r., sygn. II GSK 2078/21, "cofnięcie zezwolenia następuje z mocy ustawy, a organ nie może odstąpić od jego zastosowania, jeżeli została spełniona przesłanka określona w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a".
Środek ten nie ma charakteru kary w rozumieniu prawa karnego, lecz stanowi instrument administracyjny służący zapewnieniu przestrzegania ustawowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom małoletnim. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie tego środka było konsekwencją stwierdzenia obiektywnej przesłanki ustawowej, a nie dowolną oceną organu.
Wobec braku jakichkolwiek przepisów umożliwiających odstąpienie od obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia z uwagi na zasadę proporcjonalności, zarzut naruszenia tej zasady należy uznać za bezzasadny.
6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznane i uznane za niezasadne. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.