II GSK 993/24

II GSK 993/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 767/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-22
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1465
art. 235(1), art. 235(2)
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 24 par. 3, art. 77, art. 80, art. 84 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1836
par. 8 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 767/23 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 15 września 2023 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.9022.10.2023.AR w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz E. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 767/23 na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę E.M. (dalej też: "strona", "skarżąca") i uchylił decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej też: "ŁPWIS", "organ") z dnia 15 września 2023 roku nr ŁPWIS.NSHŚ.9022.10.2023.AR w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zrozumiałego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku motywów jakimi Sąd I instancji kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, stawiając organowi zarzut:
a) cyt.: "organ odwoławczy nie pochylił się nad kwestią bezstronności orzekających w sprawie pracowników organu I instancji - co w niniejszej sprawie nie jest bez znaczenia, gdyż zmarły K.M. był pracownikiem Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...]1, a w niniejszej sprawie w I instancji orzekał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]1.", które to stanowisko Sąd I instancji uzasadnił poprzez przytoczenie wyłącznie teoretycznych rozważań dotyczących kwestii bezstronności organu, bez subsumcji, powołanych w tych rozważaniach przepisów tj. art. 8 § 1 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a., do stanu faktycznego sprawy a w szczególności do faktu, iż stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego nie był zmarły K.M. lecz wdowa E.M. Sąd przy tym nie wyjaśnił jakie znaczenie dla wyniku sprawy miałoby "pochylenie" się organu odwoławczego nad "kwestią bezstronności, przez co rozważania Sądu I instancji są jedynie zestawem wypowiedzi dalece niejednoznacznych i dotkniętych zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, że Sąd dodatkowo skomplikował zrozumienie tych rozważań poprzez zaliczenie także piastuna organu do grona pracowników podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Sąd przy tym nie wskazał kogo należałoby uznać, w świetle art. 24 § 3 k.p.a., za bezpośredniego przełożonego piastuna organu, który działając z urzędu miałby wyłączyć piastuna organu jako pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]1 od prowadzenia sprawy choroby zawodowej u zmarłego K.M. Przede wszystkim zaś Sąd nie wskazał, która z okoliczności opisanych w art. 24 § 1 k.p.a. nasunęła Sądowi wątpliwości co do ewentualnego braku bezstronności przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy i wobec tego mogłaby stanowić podstawę ewentualnego wyłączenia piastuna organu jako pracownika. Tymczasem zrozumienie, co Sąd I instancji w istocie miał na myśli dokonując rozważań dotyczących "bezstronności" organu, zwłaszcza w kontekście uchylenia wyłącznie decyzji organu II instancji, wydaje się mieć istotne znaczenie w sprawie,
b) niedostatecznego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, podczas gdy, w ocenie Sądu I instancji, istotnym elementem prawidłowej oceny warunków pracy cyt.: "(...) jest zgromadzenie i ocena rzetelnie prowadzonej przez pracodawcę dokumentacji pracowniczej, a w tym przede wszystkim dokumentacji obrazującej przebieg zatrudnienia.'', przy czym Sąd I instancji nie wyjaśnił, które konkretnie dokumenty pracownicze, dotyczące przebiegu zatrudnienia, wymienione przez Sąd (patrz str. 18/19 uzasadnienia) tj.: czy zakres obowiązków, czy dotyczące poinformowania pracownika o ryzyku i warunkach zatrudnienia czy wreszcie dotyczące ewidencji czasu pracy, zawierają i jakie konkretnie informacje istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez co ta część rozważań Sądu jest nieczytelna, niezrozumiała a tym samym niewykonalna w takim znaczeniu, iż nie można przewidzieć jaki zakres oceny/rozważań poświęcony przez organ odwoławczy tym dokumentom, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd uzna za wystarczający w rozumieniu art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji przede wszystkim nie wyjaśnił w jaki sposób rzetelność w prowadzeniu dokumentacji pracowniczej/akt osobowych czy brak tej rzetelności może wpłynąć na ocenę narażenia zawodowego, a tym samym na ocenę związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym a zachorowaniem na wirusowe zapalenie płuc w przebiegu C0V1D-19 z niewydolnością oddechową powikłane zatrzymaniem krążenia, którego konsekwencją był zgon, a zrozumienie tej kwestii jest kluczowe dla prawidłowego ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż kwestionowany nin. skargą kasacyjną wyrok nie został - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. - zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zamieszczenie - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. - wskazań co do dalszego postępowania, bowiem za takie wskazania nie można uznać ogólnikowego stwierdzenia cyt.: ,,Zatem wobec tego, że rozstrzygnięcie organu musi być wynikiem wszechstronnego i bezstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja powinna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz dokonując tych czynności organy administracji muszą kierować się regułami określonymi w art. 80 k.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - stwierdzić należało, że obowiązkom tym uchybiono. Słuszne okazały się więc zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. odesłania do zastosowania § 8 rozporządzenia, co uniemożliwia wydanie zgodnej z prawem decyzji w przedmiotowej sprawie przy ponownym jej rozpatrywaniu przez organ II instancji.'';
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku w czym przejawia się istotny wpływ na wynik sprawy zarzuconego organom sanitarnym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w jaki sposób usunięcie naruszeń opisanych wyżej w punkcie pierwszym, może wpłynąć na zmianę uchylonych decyzji;
5) art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego i nie dokonały wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia w zakresie rzeczywistego narażenia zmarłego K.M. w środowisku pracy na czynnik biologiczny jakim jest wirus SARS-CoV-2. Tymczasem zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazuje, iż zostały ustalone wszystkie fakty mające istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zostały one wnikliwie ocenione pod kątem ustalenia czy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że wirusowe zapalenie płuc w przebiegu COVID-19 z niewydolnością oddechową powikłane zatrzymaniem krążenia, którego konsekwencją był zgon K.M., zostało spowodowane działaniem biologicznego czynnika szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy jakim jest wirus SARS-CoV-2.
II. Naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 24 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i/lub błędną wykładnię, gdyż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że Sąd I instancji bezzasadnie/niewłaściwie zastosował art. 24 § 3 k.p.a. w odniesieniu do E.M., uznanej przez Sąd za stronę postępowania. Nie można jednak wykluczyć, że wskutek błędnej wykładni art. 24 § 3 k.p.a. Sąd zastosował ten przepis w odniesieniu do zmarłego K.M., uznając, że przepis ten ma zastosowanie także w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania, gdyż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po jego śmierci na podstawie zgłoszenia dokonanego przez wdowę E.M. i to ona została przez organy inspekcji sanitarnej jak i Sąd I instancji uznana za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Przechodząc do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie upatruje się naruszenia tego przepisu poprzez przytoczenie w uzasadnieniu wyroku wyłącznie teoretycznych rozważań dotyczących kwestii bezstronności organu, nie wyjaśnienie które konkretnie dokumenty pracownicze, dotyczące przebiegu zatrudnienia, wymienione przez Sąd na str. 18/19 uzasadnienia tj.: czy zakres obowiązków, czy dotyczące poinformowania pracownika o ryzyku i warunkach zatrudnienia czy dotyczące ewidencji czasu pracy, zawierają i jakie konkretnie informacje istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku w czym przejawia się istotny wpływ na wynik sprawy zarzuconego organom sanitarnym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w jaki sposób ich usunięcie może wpłynąć na zmianę uchylonych decyzji.
Zarzuty te są niezasadne.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zdanie pierwsze). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jakii i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w tym przepisie, zawierając wszystkie wymagane nim elementy. W tej sprawie Sąd zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem dokonał oceny, zarówno co do prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, jak i wykładni prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14), a do tego właśnie zmierza kasator kwestionujący prawidłowość oceny przez Sąd, że postępowanie w tej sprawie nie było prawidłowe. Kwestionowanie wyrażonej przez organ i Sąd I instancji oceny prawnej nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu we wskazanym zakresie niezasadnym.
Uwzględniając, że punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie są normy prawa materialnego, wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił art. 235¹ k.p., który wyznacza ramy postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.
W myśl art. 235¹ k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z punktu widzenia art. 235¹ k.p. "nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku między warunkami pracy w warunkach narażenia a stwierdzoną dolegliwością" (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 748/12). W konkretnym przypadku stwierdzenie przez organ z wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia czynnika szkodliwego w miejscu pracy, skutkującego powstaniem choroby zawodowej, nie oznacza, że okoliczność ta musi być potwierdzona bezspornym dowodem. Użycie przez ustawodawcę w art. 235¹ k.p. alternatywy: "bezspornie" lub z "wysokim prawdopodobieństwem" wskazuje na pewną dyskrecjonalność organów inspekcji sanitarnej prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia przyczyn choroby zawodowej, nie oznacza jednak dowolności.
Zgodnie z art. 2352 k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo w określonym czasie po zakończeniu pracy w takim narażeniu, jednak pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 2351 k.p. wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać przedmiotowe schorzenia, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12). Na gruncie art. 2351 k.p. nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym") a stwierdzonym schorzeniem (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1836; dalej: "rozporządzenie") w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika.
Jak z powyższego wynika, warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest zatem uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwą medyczną jednostkę orzeczniczą (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. I SA 1801/00, LEX nr 77663). Opinia lekarska wydana w trybie ww. rozporządzenia podlega ocenie i kontroli organu, utrwalony bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., sygn. I SA 1200/98, LEX nr 45833).
Tym samym, aby doszło do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione dwa warunki: rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego zostanie stwierdzone, że ma ona związek z wykonywaną pracą.
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wobec braku w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej przede wszystkim przebiegu zatrudnienia K.M. również orzeczenia w sprawie choroby zawodowej zostały wydane jedynie w oparciu o dokumenty zawarte w aktach sprawy, które nie mogą być uznane z wystarczające. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy jednostka orzecznicza zwróciła się do pracodawcy zmarłego, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]1 o uszczegółowienie danych dotyczących narażenia zawodowego oraz o ustalenie ewentualnego kontaktu z zakażonym współpracownikiem, albo korzystania z nim z tej samej przestrzeni pracowniczej. Pracodawca zmarłego, tj. orzekający następnie w tej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny udzielił wprawdzie odpowiedzi na wskazane wątpliwości, niemniej jednak w aktach sprawy brak dokumentów, które pozwalałaby zweryfikować jego stanowisko. Wobec powyższego można mieć uzasadnione wątpliwości czy jednostki orzecznicze dysponowały dokumentami źródłowymi, chociażby w postaci dokumentacji pracowniczej zmarłego, czy też oparły swoje ustalenia wyłącznie na wyjaśnieniach pracodawcy zmarłego. A co za tym idzie brak stosownej dokumentacji nie pozwala na dokonanie oceny, czy wnioski organu są prawidłowe, chociażby co do tego, że w przypadku K.M. brak jest dowodów pozwalających na przyjęcie z pewnością lub przeważającym prawdopodobieństwem kontaktu w miejscu pracy, podczas wykonywania swoich obowiązków służbowych, z osobami u których rozpoznano infekcję wirusem SARS-CoV-2. Jest to o tyle istotne, że decyzja o rozpoznaniu danej choroby jako choroby zawodowej powinna być podejmowana indywidualnie po stwierdzeniu i zweryfikowaniu w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, pozwalające na ocenę istnienia ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w miejscu pracy, w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Wobec braku stosownej dokumentacji nie można stwierdzić, czy w okresie inkubacji się choroby w okresie 14 dni przed wystąpieniem objawów tej choroby K.M. miał w miejscu pracy, podczas wykonywania obowiązków służbowych kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2.
Okoliczności braku takiej dokumentacji skarżący kasacyjnie organ nie podważył.
Naczelny Sąd Administracyjny tym samym nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnej, że zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i wyjaśnił stan faktyczny.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA zawarł również w uzasadnieniu wyroku wytyczne co do dalszego postępowania. Szczegółowo, a nie tylko jak zarzuca kasator ogólnikowo i niezrozumiale stwierdzając brak zgromadzenia pełnej dokumentacji, która pozwoliłaby na dokonanie oceny, o której mowa w art. 2351 k.p., co narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. na str. 22-26 uzasadnienia wyroku wskazał, które okoliczności organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie wziąć pod uwagę.
Zarzuty te są zatem niezasadne.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.
Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarzut ten nie może zatem odnieść oczekiwanego skutku, tym bardziej, że dotknięty jest wadą formalną, bowiem skarżący kasacyjnie organ nie wskazał przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organy administracji publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych Sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymagało nadto wskazania jak Sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymagało to zatem wykazania, że Sąd nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy, tym bardziej, iż sam autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 24 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i/lub błędną wykładnię, sam wskazuje, że: "zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że Sąd I instancji bezzasadnie/niewłaściwie zastosował art. 24 § 3 k.p.a. w odniesieniu do E.M., uznanej przez Sąd za stronę postępowania. Nie można jednak wykluczyć, że wskutek błędnej wykładni art. 24 § 3 k.p.a. Sąd zastosował ten przepis w odniesieniu do zmarłego K.M., uznając, że przepis ten ma zastosowanie także w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania, gdyż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po jego śmierci na podstawie zgłoszenia dokonanego przez wdowę E.M. i to ona została przez organy inspekcji sanitarnej jak i Sąd I instancji uznana za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego".
Zastosowana przez skarżący kasacyjnie organ taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie z jakim naruszeniem przepisu wiąże on sam sytuację uzasadniającą powyższy zarzut, tym bardziej, że WSA nie dokonywał wykładni tego przepisu, a jedynie wskazał w kontekście przywołanego orzecznictwa i poglądów doktryny na rozważenie przez organ odwoławczy kwestii bezstronności orzekających w sprawie pracowników organu I instancji.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.(...). Zgodnie zaś z treścią art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 2. sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) zasądzając od organu na rzecz skarżącej 240 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.