II GSK 979/25

II GSK 979/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Gl 658/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-02-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 165
art. 12 ust. 3 i ust. 5
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94, art. 163
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 658/24 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 28 września 2023 r. nr 753/LIX/23 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Rada Miasta Żory w dniu 28 września 2023 r. podjęła uchwałę nr 753/LIX/2023 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta Żory miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, działając w tym zakresie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 514 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. - dalej jako usg) oraz art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 165 ze zm. - dalej jako ustawa).
W uchwale określono zasady usytuowania na terenie miasta Żory miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wskazując m.in., że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 30 m od szkół, szpitali i kościołów oraz określono maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających: do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (w ilości 125 dla pierwszej grupy punktów oraz 120 dla pozostałych punktów) oraz przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (w ilości po 115 dla każdej grupy punktów). Orzeczono także o utracie mocy poprzedniej uchwał i uchwał nowelizujących.
II.
Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucając jej sprzeczność z art. 12 ust. 3 i 5 ustawy oraz art. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem Wojewody Rada Miasta nie dochowała przewidzianego wymogu zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy. Wprawdzie przed podjęciem uchwały wystąpiła do wszystkich jednostek pomocniczych o opinię co do jej projektu i uzyskała 6 informacji wyrażających opinie na temat przesłanego projektu, w tym 5 opinii Zarządów Dzielnic i 1 opinię Rady Dzielnicy. Radą Dzielnicy, która zaopiniowała projekt uchwały, była Rada Dzielnicy Śródmieście, czyli tej jednostki pomocniczej, w przypadku której w uchwale dokonano najbardziej istotnych zmian, tzn. dopuszczono w § 1 ust. 3 uchwały odstąpienie od wprowadzonych uchwałą zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odniesieniu do części jej obszaru, który dodatkowo dokładnie wskazano w załączniku graficznym do uchwały. Jednakże w opinii Wojewody nie można uznać za wystarczające wydanie opinii przez zarząd dzielnicy, gdyż właściwa do wyrażenia przedmiotowej opinii była rada dzielnicy, a nie jej zarząd. Przyznał, że przepisy ustrojowe nie wprowadzają przy tym zasady domniemania kompetencji organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej, co oznacza, że prawodawcy gminnemu została w tym zakresie pozostawiona względna swoboda. Szczegóły dotyczące działalności ww. organów, a w tym ich zadania, powinien określać statut każdej jednostki. Natomiast analiza statutów doprowadziła organ nadzoru do wniosku, że to Rady Dzielnic były właściwe do wyrażenia opinii.
Do czynności opiniowania odnosi się § 5 ust. 3 pkt 2 statutów, który jako jedną z form wykonywania zadań dzielnicy wskazuje wydawanie opinii przez jej organy. Zgodnie natomiast z § 8 pkt 10 każdego ze statutów, do właściwości rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych (niż te z pkt 1-9 ww. przepisu), sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Z kolei w myśl § 10 pkt 6 statutów, do zadań zarządu dzielnicy należy wykonywanie całokształtu zadań należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady. O ile zatem uchwałodawca faktycznie wprowadził domniemanie kompetencji zarządu w odniesieniu do zadań dzielnicy, to jednak w przypadku czynności wydawania opinii w sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy, kompetencja ta została przyznana radzie.
W opinii Wojewody kwestia zasad przyznawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a także rozmieszczenia punktów jego sprzedaży, jest na tyle istotna dla mieszkańców danej dzielnicy, w tym przedsiębiorców zainteresowanych sprzedażą alkoholu, że stanowi przypadek, o którym mowa w § 8 pkt 10 statutów i nie jest możliwe przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą kwestia tego, czy dana sprawa przekazana do zaopiniowania jednostce pomocniczej przez organ gminy jest sprawą ważną dla społeczności dzielnicy, podlega dyskrecjonalnej ocenie organów jednostki pomocniczej, które mogą arbitralnie decydować o tym, który organ - zarząd czy rada - zaopiniuje projekt uchwały.
Niezależnie od powyższego, organ nadzoru zakwestionował § 1 pkt 1 uchwały, w którym przyjęto, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 30 m od szkół, szpitali i kościołów. Zdaniem organu nadzoru, przyjęta przez Radę minimalna odległość nie jest wystarczająca do spełnienia wyznaczonego przez ustawę celu, tj. obowiązku ograniczania dostępności alkoholu w gminie. Przyznał, że ustawa nie wprowadza żadnych wiążących wytycznych w tym zakresie, to jednak przyjęta odległość w kontekście celów i zadań ustawy musi być "odpowiednia", co oznacza, że punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie.
Wojewoda zakwestionował także § 1 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym "Dopuszcza się, po uzyskaniu pozytywnej opinii jednostki pomocniczej gminy - Rady Dzielnicy Śródmieście, odstąpienie od zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych opisanych w punkcie 1, w odniesieniu do obszaru Śródmieścia ograniczonego ulicami (...)". Przepis ten stanowi niedozwoloną subdelegację kompetencji prawodawczej, która na mocy przepisu delegacyjnego przysługuje jedynie radzie gminy.
Podważono także § 4 uchwały, w którym Rada uchyliła swą poprzednią uchwałę w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a także wszystkie uchwały w sprawie jej zmiany i ogłoszenia tekstu jednolitego, powołane z daty podjęcia i numeru uchwały.
Końcowo Wojewoda stwierdził również, że wątpliwości wzbudza uzasadnienie do podjętej uchwały, "na podstawie którego adresaci danych norm prawnych będą mogli dokonać oceny merytorycznych przesłanek, jakie legły u podstaw podjęcia uchwały." Przyznał jednak, że uregulowania usg nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednak władza publiczna winna przedstawić motywy swego działania, co jest podyktowane także realizacją zasady jawności działania władzy publicznej.
III.
Wyrokiem z 5 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 658/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 ust. 3, zaś w pkt 2 oddalił skargę Wojewody w pozostałym zakresie.
W pisemnym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przybliżył przepisy i zasady kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne oraz przesłankę "istotnego naruszenia prawa", podkreślając także rolę i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
WSA podkreślił, że u podstaw skargi Wojewody leży przede wszystkim podnoszona wadliwość konsultacji projektu uchwały podjętej w trybie art. 12 ust. 5 ustawy. Wykładnia tego przepisu prawa wymaga zapewnienia jednostce pomocniczej możliwości wypowiedzi, a nie obowiązku udzielenia opinii. Rada nie ma żadnego wpływu na to, czy jednostka pomocnicza opinię wyrazi, ani na to, jaki organ w imieniu jednostki pomocniczej to uczyni. Trudno więc zdaniem WSA zakładać, że po uzyskaniu opinii Rada obowiązana jest do samodzielnej analizy statutu jednostki pomocniczej i ustalania, jaki organ powinien ją wyrazić. Nadto Rada nie ma żadnego instrumentu do tego, aby wymóc na jednostce pomocniczej zajęcie stanowiska przez ten organ, który Rada uzna za właściwy.
W sytuacji, gdy Rada wystąpiła do wszystkich jednostek pomocniczych o wyrażenie opinii o projektowanej uchwale dając im możliwość wypowiedzenia się w kwestiach, jakie miały być w niej uregulowane (co jest bezsporne), to oznacza to że dochowała wymogów wynikających z art. 12 ust. 5 ustawy.
Nawet gdyby jednak uznać powyższe stanowisko za wadliwe, to odwołując się do treści statutu jednostek pomocniczych, wynika z nich, że w myśl § 8 pkt 10 statutu do właściwości Rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych (niż określone w pkt 1-9) sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Natomiast z § 10 statutu wynika, że do zadań zarządu należy m.in. wykonywanie całokształtu czynności należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady.
Rozstrzygnięcie zatem kwestii właściwości organów jednostki pomocniczej do wyrażenia opinii powinno nastąpić poprzez wykładnię postanowień statutu i ustalenie, czy sprawa będąca przedmiotem opiniowania jest ważna dla społeczności dzielnicy czy też nie.
Sąd pierwszej instancji poczynił przy tym dwa założenia. Pierwsze, uwzględniając konieczność szerokiego wykładania zasady samorządności lokalnej, jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania, czy dana sprawa jest ważna dla społeczności dzielnicy są organy tej dzielnicy. Niczyja subiektywna i dowolna ocena - w tym także organu nadzoru - nie może narzucić organom jednostki pomocniczej, co powinna postrzegać jako ważne. Stanowiłoby to bowiem wkroczenie we wspomnianą już konstytucyjnie chronioną zasadę samodzielności gminy i przez analogię jej jednostek pomocniczych. Drugie, uznanie danej sprawy za ważną lub nie posiadającą waloru ważności nie powinno być oceniane w kategoriach naruszenia prawa, bo prawo tego po prostu nie reguluje. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie określa wyraźnie kompetencji organów jednostki pomocniczej w zakresie wyrażania opinii, zatem trudno zarzucić, że zajęcie stanowiska przez Zarząd jednostki pomocniczej (a nie Radę) narusza prawo. Same wątpliwości i subiektywne przekonanie Wojewody o ważności kwestii regulowanej w przedłożonym do zaopiniowania projekcie uchwały nie są wystarczające do stwierdzenia, że opinia jest formalnie wadliwa, a zatem w sensie prawnym nie istnieje. Taki wniosek jest stanowczo zbyt daleko idący i oparty nie o przepis prawa, tylko swobodne uznanie przedmiotu uchwały za sprawę ważną dla każdej z dzielnic, a nadto narusza prawo organów jednostek pomocniczych do własnego uznania sprawy za ważną lub nie posiadającą takiego charakteru.
Zdaniem WSA organy dzielnic są właściwe do rozstrzygania o ważności danej sprawy. Tak też się stało w przedmiotowej sprawie, gdzie w części jednostek pomocniczych w ich imieniu wyraził stanowisko Zarząd dzielnicy, a tam, gdzie projektowane zmiany były najdalej idące, bo przewidywały możliwość odstąpienia od ogólnie przyjętych zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - opinię wyraziła Rada Dzielnicy.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej od obiektów chronionych niż 30 metrów, WSA uznał go za nieuzasadniony.
Przypomniał, że jedynym kryterium badania uchwał organów gminy jest ich zgodność z prawem. Ustawa w żadnym miejscu nie tylko nie wskazuje żadnej odległości miejsc sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, ale w ogóle nie mówi o konieczności wprowadzenia kryterium odległości. Skoro ustawa nie zawiera w tym względzie żadnych regulacji, to organ nie mógł ich naruszyć podejmując uchwałę o takiej treści, jak kwestionowana. Natomiast przekonanie organ nadzoru nie jest kryterium pozwalającym uznać dany zapis uchwały za nieważny.
WSA zwrócił także uwagę na to, że wobec braku regulacji ustawowych, trudno jest ustalić optymalną odległość pomiędzy wskazanymi punktami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że już samo istnienie jakichkolwiek ograniczeń w odległości od obu grup obiektów (oferujących alkohol i chronionych) jest już sama w sobie ograniczeniem dostępu do alkoholu i realizuje cel ustawy. W pełni podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 22 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1030/21.
Cele ustawy są także realizowane poprzez konieczność uzyskania zezwolenia na działalność w zakresie obrotu alkoholem i fakt limitowania ilości zezwoleń. Natomiast jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do podejmowania działań zmierzających jedynie do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, a nie do doprowadzenia do braku dostępu do alkoholu i zaprzestania jego spożywania w ogóle.
WSA podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru co do § 1 pkt 3 uchwały, który istotnie narusza prawo, bowiem jest podwójnie niekonkretny, co może mieć wpływ na sytuację prawną adresatów normy w nim wyrażonej, a wiec podmiotów zamierzających prowadzić działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonej załącznikiem mapowym części dzielnicy Śródmieście.
Odnosząc się do zarzutu uchylenia poprzedniej uchwały i wszystkich uchwał ją zmieniających, przywołanych z numeru i daty podjęcia, WSA uznał, że jakkolwiek prawidłowym byłoby uchylenie jedynie poprzednio obowiązującej uchwały pierwotnej, przez co należy rozumieć tę uchwałę, w kształcie i brzmieniu, jaki na skutek późniejszych zmian ma w dniu uchylenia, jednak nie sposób upatrywać w takiej regulacji istotnego naruszenia prawa, a tylko takie uprawniałoby do stwierdzenia nieważności § 4 uchwały, który tego dotyczy. W obu wersjach zredagowania tego paragrafu zakres regulacji obowiązujących w gminie jest dokładnie taki sam i sprowadza się do uchylenia uchwały poprzedniej, obejmującej problematykę będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały w brzmieniu, jaki ma ona w dniu uchylenia, a które wynika z uchwały pierwotnej i uchwał zmieniających.
WSA zauważył również, że uchwała posiada uzasadnienie, zatem zarzut Wojewody jest nieuzasadniony. Skoro żaden przepis prawa nie formułuje obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały w ogóle, to tym bardziej nie ma obowiązku jego sporządzania z zachowaniem określonego poziomu szczegółowości, zatem Rada nie mogła naruszyć nieistniejącego przepisu.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski zaskarżając to orzeczenie w części, tj. co do punktu 2 sentencji wyroku i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:
1. naruszenie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.), dalej jako: ustawa), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Gminy Żory, procedując uchwałę Nr 753/LIX/23 z dnia 28 września 2023 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta Żory miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, prawidłowo wypełniła dyspozycję ww. przepisu uzyskując opinie zarządów dzielnic, podczas gdy wykładnia celowościowa, jak i postanowienia statutowe, jednoznacznie wskazują, że przepis wymaga wyrażenia przedmiotowej opinii przez rad dzielnic, a nie ich zarządy,
2. art. 12 ust. 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Gminy Żory prawidłowo wypełniła dyspozycję ww. przepisu wskazując w uchwale Nr 753/LIX/23 z dnia 28 września 2023 r., że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 30 m od szkół, szpitali i kościołów, podczas gdy wskazanie odległości 30 m nie jest wystarczające do spełnienia wyznaczonego przez ustawę celu, tj. obowiązku ograniczania dostępności alkoholu w gminie,
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy przez oddalenie skargi w części nie dotyczącej uregulowań § 1 ust. 3 Uchwały, podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. W obu przypadkach wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że projekt uchwały został przesłany według rozdzielnika przewodniczącym zarządów 15 jednostek pomocniczych Gminy. Finalnie Rada przed podjęciem uchwały uzyskała 6 informacji wyrażających opinie na temat przesłanego projektu uchwały, w tym 5 opinii zarządów dzielnic i 1 opinię rady dzielnicy.
W opinii Wojewody nie można uznać powyższego za wystarczające do spełnienia wymogu proceduralnego z art. 12 ust. 5 ustawy. Zarówno wykładnia celowościowa, jak i postanowienia statutowe, prowadzą do wniosku, że w sprawie właściwa do wyrażenia przedmiotowej opinii była rada dzielnicy, a nie jej zarząd. To z kolei oznacza, że właśnie do rad dzielnic winno zostać skierowane pismo o zasięgnięcie opinii.
W przypadku Miasta Żory odpowiednie regulacje statutowe wynikają z uchwały Nr 293/XXII/16 Rady Miasta Żory z 29 września 2016 r. w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych miasta Żory (Dz.Urz.Woj. Śląskiego z 2016 r. poz. 5053 ze zm.). Uchwała ta wprowadza 15 statutów dzielnic Miasta Żory. Analiza postanowień statutowych jednoznacznie zdaniem Wojewody wskazuje, że to rady dzielnic były organami właściwymi w sprawie wyrażenia przedmiotowej opinii. Do czynności opiniowania odnosi się przede wszystkim § 5 ust. 3 pkt 2 statutów, który jako jedną z form wykonywania zadań dzielnicy wskazuje wydawanie opinii przez jej organy. Zgodnie natomiast z § 8 pkt 10 każdego ze statutów, do właściwości rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych (niż te z pkt 1-9 ww. przepisu), sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Z kolei w myśl § 10 pkt 6 statutów, do zadań zarządu dzielnicy należy wykonywanie całokształtu zadań należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady. O ile zatem uchwałodawca faktycznie wprowadził domniemanie kompetencji zarządu w odniesieniu do zadań dzielnicy, to jednak w przypadku czynności wydawania opinii w sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy, kompetencja ta została przyznana radzie. Co oczywiste, to czy dana sprawa jest sprawą ważną dla społeczności danej dzielnicy, wymaga dokonania każdorazowo indywidualnej oceny.
Zdaniem organu nadzoru, kwestia zasad przyznawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a także rozmieszczenia punktów jego sprzedaży, jest na tyle istotna dla mieszkańców danej dzielnicy, w tym przedsiębiorców zainteresowanych sprzedażą alkoholu, że stanowi przypadek, o którym mowa w § 8 pkt 10 statutów. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą kwestia tego, czy dana sprawa przekazana do zaopiniowania jednostce pomocniczej przez organ gminy jest sprawą ważną dla społeczności dzielnicy, podlega dyskrecjonalnej ocenie organów jednostki pomocniczej, które mogą arbitralnie decydować o tym, który organ - zarząd czy rada - zaopiniuje projekt uchwały.
Rada Miasta, przed podjęciem uchwały, była zobowiązana do zasięgnięcia opinii każdej z 15 rad dzielnic, jako umocowanej statutowo do wyrażania opinii w sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Mimo, iż opinia ta nie ma charakteru wiążącego, to jednak istotne z punktu widzenia prawidłowości formalnej uchwały jest samo zasięgnięcie opinii uprawnionego organu. Zasięgnięcie opinii organu, który nie był statutowo umocowany do wyrażenia opinii w tym przedmiocie, jest de facto równoznaczne z jej niezasięgnięciem i tym samym stanowi istotne naruszenie art. 12 ust. 5 ustawy.
Ponadto minimalna odległość nie jest wystarczająca do spełnienia wyznaczonego przez ustawę celu. W tym względzie Wojewoda powołał się na wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 414/20 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 11 marca 2021 r. sygn. III SA/Gl 789/20.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Żory, reprezentując Radę Miast, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
VII.
Zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające w myśl zasady dyspozycyjności zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, koncentrują się na dwóch podstawowych kwestiach. Pierwsza, dotyczy naruszenia w postaci niewłaściwego przeprowadzenia procesu konsultacji projektu uchwały (zarzut nr 1). Druga, dotyczy niewłaściwego ustalenia minimalnej odległości punktów sprzedaży lub podawania alkoholu od obiektów chronionych (zarzut nr 2).
Oba wskazane zarzuty skargi kasacyjnej (nr 1 i 2) są jednak nieuzasadnione, zaś wtórny względem nich i zarazem w pełni od nich zależny, pozostaje zarzut procesowy nr 3, wskazujący na to, że w realiach niniejszej sprawy, skoro doszło zdaniem Wojewody do istotnego naruszenia prawa, należało unieważnić całą uchwałę.
VIII.
Odnosząc się do naruszenia podniesionego w pkt 1 środka odwoławczego należy wskazać, że stanowisko w tym zakresie jest błędne, bowiem wbrew ocenie Wojewody, doszło do skutecznego wyczerpania procedury opiniodawczej (konsultacyjnej), przeprowadzonej przed podjęciem zaskarżonej uchwały z jednostkami pomocniczymi gminy.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy, rada gminy, przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. W niniejszej sprawie są to poszczególne dzielnice miasta Żory, których organem wykonawczym jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący zaś organem stanowiącym jest rada dzielnicy, na czele której stoi przewodniczący.
Trafnie wskazuje WSA, że rozumienie art. 12 ust. 5 ustawy wymaga zapewnienia jednostce pomocniczej, a tą jest dana dzielnica, której organami są zarząd i rada, możliwości skutecznej wypowiedzi. Dzielnice, będące organami pomocniczymi gminy, nie mają przy tym obowiązku udzielenia odpowiedzi na przesłane im do zaopiniowania akty, zaś rada gminy nie ma wpływu ani na milczenie jednostki pomocniczej, ani też na jej wewnętrzną organizację, byle podjęte przez nią działanie mieściło się w ramach obowiązującego prawa i statutu.
Już więc z tej tylko przyczyny, w niniejszej sprawie wyczerpano skutecznie ową procedurę opiniodawczą, bowiem zwrócono się do wszystkich jednostek pomocniczych o opinie względem projektu uchwały. Istotna jest tu przy tym jednostka pomocnicza, a nie jej organ.
Wojewoda argumentuje, że uczyniono to wadliwie, bowiem Rady Miasta Żory zamiast zwrócić się do rady danej dzielnicy, przesłała poszczególne wnioski o wyrażenie opinii zarządom dzielnic. Przekonuje przy tym, że uchybienie polega właśnie na tym, że nie wysłano wniosku o wyrażenie opinii względem projektu uchwały do właściwego organu jednostki pomocniczej, którym powinna być rada a nie zarząd.
Stanowisko w tym względzie jest nieuzasadnione. Słusznie bowiem wskazuje WSA, że Rada Miasta nie miała żadnego wpływu na to, czy i jaką odpowiedź udzieli jednostka pomocnicza, w szczególności zaś czy ewentualną opinię wyrazi jej organ wykonawczy czy może stanowiący. Nie jest więc trafne założenie, że Rada Miasta musiała bezwzględnie dokonać analizy statutu jednostki pomocniczej ustalając, jaki jej organ powinien ewentualnie wyrazić opinię i dokładnie temu organowi dzielnicy przekazać stosowne zapytanie. Jest to, uwzględniając znaczenie statutów jednostek pomocniczych na które powołuje się Wojewoda, przejaw wewnętrznej organizacji danej jednostki pomocniczej gminy, zaś ocena, czy powinna to być akurat rada czy może zarząd, wynika z wykładni przepisów statutów o uprawnieniach organów jednostek pomocniczych, a nie z jasnego i precyzyjnego przepisu taką kwestię określającego. Nawet więc gdyby przyjąć, z czym wobec niejednoznaczności postanowień statutu trudno się w realiach tej sprawy zgodzić, że opinię powinna wyrazić rada dzielnicy, a nie jej zarząd, to i tak nie mogłoby to stanowić o zaistnieniu istotnego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy Rada Miasta wystąpiła do dzielnicy o opinię. To zaś, jak swoje uprawnienia odczytały organy dzielnic pozostaje poza wpływem Rady Miasta.
W sytuacji, w której Rada Miasta Żory wystąpiła do wszystkich jednostek pomocniczych o wyrażenie opinii o projektowanej uchwale, dając im możliwość wypowiedzenia się w kwestiach, jakie miały być w niej uregulowane, to oznacza to spełnienie wymogów wynikających z art. 12 ust. 5 ustawy, bez względu do kogo w tym przypadku trafił wniosek. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że Wojewoda w istocie zwalcza postanowienia statutów dzielnic.
Co istotne, z § 8 pkt 10 statutów dzielnic, do właściwości każdej rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych niż określone w pkt 1-9 sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Natomiast z § 10 statutów wynika, że do zadań zarządu należy m.in. wykonywanie całokształtu czynności należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady.
Wojewoda, bazując na wątpliwościach interpretacyjnych statutów dzielnic, nie może na tej podstawie wywodzić negatywnych skutków w sferze wyczerpania przez Radę Miasta obowiązków konsultacyjnych, a przez to domagać się unieważnienia uchwały, jako istotnie naruszającej przepisy prawa. To dzielnica, w ramach wewnętrznej struktury i oceny ważności rozstrzyganego problemu, przy uwzględnieniu przepisów statut, decyduje o tym, który jej organ winien sprawą się zająć.
Nie ma zatem mowy o zaistnieniu istotnego naruszenia prawa w sytuacji, w której w odpowiedzi na wniosek Rady Miasta Żory, część jednostek pomocniczych wyraziło stanowisko poprzez swój zarząd dzielnicy, uznając że jest to zwykła sprawa, nie wymagająca wypowiedzi rady, zaś w jednym przypadku opinię wyraziła rada dzielnicy, uznając, że ważkości projektowanych zmian wymaga akurat wypowiedzi tego organu.
IX.
Niezasadny jest również, jak wyżej wskazano, także zarzut nr 2 skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację prawną wyrażoną w innym wyroku z 24 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1031/21. Przypominając to stanowisko w niezbędnym zakresie, podkreślić przede wszystkim należy, że w art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in. że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje więc relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej. Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw.
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 usg. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest zaś w art. 12 ust. 3 ustawy.
Preambuła do ustawy wskazuje, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Inaczej mówiąc, spożywanie alkoholu generuje liczne problemy w wielu warstwach funkcjonowania społeczeństwa, zatem dostęp do niego winien być reglamentowany.
Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Jest to niewątpliwie jednoznaczny w swej wymowie przepis, który nakazuje prowadzenie polityki zmierzającej do redukcji spożycia alkoholu. Jak zawsze jednak istotny jest "duch prawa", który z uwagi na zmienność okoliczności, może być różnie postrzegany, w zależności od czasów i wymagań jakie aktualnie obowiązują. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na to zwrócić uwagę z tej prostej przyczyny, że w polityce antyalkoholowej, żadne działania skrajne jak dotychczas nie przyniosły pożądanego rezultatu. Chodzi zwłaszcza o to, by poprzez kreowanie polityki restrykcyjnej (zakazów i nakazów), nie doprowadzić do rozwoju "podziemia", które zaspokoi zablokowany owymi zakazami i nakazami popyt na alkohol, który niewątpliwie istnieje. Jest to oczywiście stwierdzenie silnie uproszczone, jednakże chodzi w nim o podkreślenie, aby w tak delikatnej i niestety nadal głęboko negatywnie zakorzenionej w świadomości społecznej tematyce jaką jest kultura spożywania alkoholu, nie korzystać z narzędzi skrajnych (zbyt liberalnych, czy zbyt restrykcyjnych), które nie mogą z założenia przynieść zamierzonego skutku, a jedynie krótkotrwałą "poprawę" nie odpowiadającą potrzebom systemowym. Istotnym czynnikiem powinny być zatem działania edukacyjne i profilaktyczne, ich koordynacja i współpraca wielu organów.
Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy do wydania stosownej uchwały ma charakter ogólny. Określa jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera szerszych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia. Taka konstrukcja nie oznacza jednak "uznania administracyjnego", które jest instytucją odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego w praktyce, a nie stanowienia aktów prawa (w tym przypadku miejscowego).
Powyższa samodzielność prawotwórcza organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza pełnej i niczym nieskrępowanej autonomii. Akty prawa miejscowego, pomimo różnic względem np. rozporządzeń, są nadal aktami podustawowymi, a więc "służebnymi" względem ustaw, na podstawie których są wydawane. Muszą zatem być zgodne z ich przepisami i celem jaki przyświecał ustawodawcy, a więc powołanym już "duchem prawa". Ustalane w uchwałach tego typu jak zaskarżona w sprawie niniejszej, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza bynajmniej całkowitej dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego.
Wobec braku szczegółowych wytycznych dotyczących zasad lokalizacji owych punktów, których w ustawie po prostu brak, należy sięgnąć po zasady ogólne takiego działania, rekonstruowane na podstawie ogólnych celów ustawy, a także przewidziane w Konstytucji, tj. zasadę legalności (art. 7), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94).
Jak wskazano, przy orzekaniu w tego rodzaju sprawach należy uwzględniać przyznaną konstytucyjnie samorządom terytorialnym samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojową pozycję zdecentralizowanego samorządu, w tym fakt, że powierzone gminom zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych są ich zadaniami własnymi (por. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy). W takich realiach, kontrolowana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Twierdzenie, że przyjęta w uchwale odległość 30 metrów oznacza na tyle bliskie sąsiedztwo punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, że nie jest to możliwe do zaakceptowania w kontekście realizacji obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu, jest zbyt ogólnikowe.
Ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19).
Pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się jednak, i traktować to należy jako swoiście ukształtowaną i pożądaną praktykę rozumienia tych przepisów, położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada danej gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 3190/16). Samo więc wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej, której nie można jednak rozumieć jako dowolności. Skarżący organ nadzoru w istocie neguje przyjętą odległość, nie przedstawiając żadnych obiektywnych kryteriów, w jaki sposób miałoby następować sprecyzowanie odległości, a ściślej, jaka odległość i z jakich przyczyn jest wystarczająca. Nie będzie takim kryterium zasięg wzroku, zależny od indywidualnych, osobniczych, cech danej populacji ludzkiej. Jakkolwiek odległości zbyt krótkie, muszą zostać uznane za niegwarantujące należytej ochrony, to jednak w każdym przypadku ocena ta musi być zindywidualizowana.
Wobec więc braku ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych przez radę gminy rozwiązań (ciężar wprowadzenia tego rodzaju przepisów spoczywa jednak na ustawodawcy powszechnym), ocena zgodności z prawem przepisów uchwały wprowadzającej minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, musi być widziana z perspektywy zgodności (niesprzeczności) z określonym przez ustawodawcę celem ustawy. Skoro wielkość minimalnej odległości nie została przez ustawodawcę wyraźnie określona, zaś jest rekonstruowana w drodze stanowienia prawa bądź w drodze sądowej kontroli aktów prawo miejscowe statuujących, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem celu ustawy. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych kończy się bowiem tam, gdzie pojawia się obowiązek realnego (w danych warunkach) realizowania celów ustawy. Tworzenie więc zasad, które w sposób oczywisty stać będą w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczać będzie naruszenie prawa.
Wojewoda nie wskazuje, chociażby ogólnie, w jaki sposób postrzeganie punktów sprzedaży czy podawania alkoholu, ma znaczenie deprecjonujące realizację celów ustawy. Tym bardziej, że nie każdy taki punkt sprzedaży czy nawet podawania alkoholu reklamuje swoją działalność jako sprzedaż/podawanie alkoholu, gdyż niejednokrotnie, zwłaszcza w małych miejscowościach, są to po prostu bary czy sklepy wielobranżowe, w których sprzedaje się artykuły różnego przeznaczenia, w tym także alkohol, a ponadto istnieje ustawowy zakaz reklamy alkoholu, także tej podprogowej, a więc najbardziej sugestywnej i destrukcyjnej.
Nie ma zatem uzasadnionych powodów do twierdzenia, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Założenie, że odległość 30 metrów jest w sposób oczywisty niewystarczająca do ochrony, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności kontrolowanego aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że przepisy uchwały wydanej na podstawie ustawy, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są same przez się sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Brak jest racjonalnych danych, które wiązałyby miejsca sprzedaży ze wzrostem tej sprzedaży i negatywnym działaniem na obiekty chronione.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy, jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu w miejscach do tego nieprzeznaczonych, osobom nieletnim, czy też nietrzeźwym. Z kolei w myśl art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić Radzie zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami, w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy. Rada nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych - poza celami ustawy - także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
W powyższej sytuacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.