II GSK 978/21

II GSK 978/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1705/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-06
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 183 § 1, art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2460
art. 115 ust. 2 pkt 2a, art. 123 ust. 1 pkt 4 i pkt 8
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1705/20 w sprawie ze skargi "N." w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 17 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rezerwacji częstotliwości radiowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "N." w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1705/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DC.WAP.514.57.2019.31 w przedmiocie cofnięcia rezerwacji częstotliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z uwagi na jej wydanie z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., w szczególności: (i) naruszenie przy wydaniu decyzji przez Prezesa UKE słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdyż cofnięta rezerwacja częstotliwości miała służyć skarżącej do rozwoju usług opartych na technologii LTE oraz 5G, a więc technologii uznanej za najbardziej efektywną i istotną dla obywateli i przedsiębiorców również w dobie pandemii, co nie zostało przez organ uwzględnione przy wydawaniu decyzji, (ii) naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, która powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w sytuacji gdy Prezes UKE nie wziął pod rozwagę istotnej zmiany stanu faktycznego, jaka zaszła pomiędzy wydaniem decyzji pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w tym wszczętego przez Prezesa UKE z urzędu - w dniu 20 maja 2020 r. - postępowania w sprawie unieważnienia aukcji na cztery rezerwacje częstotliwości z pasma 3,6 GHz (dalej jako "Unieważnienie Aukcji 5G'"), (iii) naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uznanie podejmowanych przez skarżącą wszystkich prawnych możliwości prowadzących do korzystania z urządzeń radiowych w ramach rezerwacji częstotliwości, jako niemających wpływu dla oceny Prezesa UKE przy skorzystaniu z uznania administracyjnego dla cofnięcia rezerwacji;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 4 oraz art. 123 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.; dalej: P.t.) poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 123 ust. 1 pkt 4 oraz art. 123 ust. 1 pkt 8 P.t.
2) naruszenie prawa materialnego, tj.;
a) art. 123 ust. 1 pkt 4 P.t. w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie ww. przepisów przez Prezesa UKE było prawidłowe, w ramach zakresu uznania administracyjnego, co pozwalało na cofnięcie rezerwacji częstotliwości udzielonej na rzecz skarżącej ze względu na nierozpoczęcie wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w terminie, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości, podczas gdy stan ten: (i) znany był organowi od początku udzielenia rezerwacji częstotliwości, (ii) nie był kwestionowany w ramach postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości w 2018 roku, (iii) od 2018 roku spowodowany był przyczynami leżącymi po stronie samego organu, (iv) skarżąca przez cały czas i w terminie wnosiła coroczne opłaty wynikające z udzielonej rezerwacji częstotliwości, a w konsekwencji nie uprawniał organu do cofnięcia rezerwacji na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 P.t.;
b) art. 123 ust. 1 pkt 8 P.t. w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia rezerwacji częstotliwości w postaci wykorzystywania częstotliwości w sposób nieefektywny, podczas gdy w przypadku spółki, przesłanki te nie zostały spełnione; zarówno WSA, jak i Prezes UKE pominęli bowiem kwestie związane z faktem, iż efektywność wykorzystania częstotliwości jest uzależniona od rozstrzygnięć podejmowanych w całym procesie gospodarowania częstotliwościami i mogą na nią mieć przeważający wpływ również decyzje samego organu; co więcej cofnięcie rezerwacji częstotliwości, do której skarżąca miała mieć prawo do 31 grudnia 2022 roku, uniemożliwiło lub utrudniło rozpoczęcie świadczenia przez spółkę usług opartych na technologii LTE i 5G na tym terenie, które w chwili obecnej są najbardziej efektywnym wykorzystaniem tego pasma.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).
Odnosząc się do istoty sprawy należy w tym miejscu zauważyć, że ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Głównego Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie cofnięcia rezerwacji częstotliwości stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie uznał, że z przyczyn leżących po stronie skarżącej spółki nie rozpoczęto wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w terminie, o którym mowa w art. 115 ust. 2 pkt 2a P.t. Stanowi to podstawę do cofnięcia rezerwacji w oparciu zarówno o przepis art. 123 ust. 1 pkt 4 jak i o treść art. 123 ust. 1 pkt 8 P.t.
Mając na uwadze sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w pkt 1) a i b petitum skargi kasacyjnej, NSA uznał, że nie dają one podstaw do stwierdzenia, że skarżąca spółka skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że Prezes UKE podejmując zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie uwzględnił istotnej zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji pierwszinstancyjnej, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, m.in. wszczętego postępowania w sprawie unieważnienia aukcji na cztery rezerwacje częstotliwości z pasma 3,6 Ghz.
Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 P.t., z którego wynika, że rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta w drodze decyzji Prezesa UKE w przypadku: 4) nierozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w terminie, o którym mowa w art. 115 ust. 2 pkt 2a, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości, 8) częstotliwości objęte rezerwacją są wykorzystywane w sposób nieefektywny.
W postępowaniu zmierzającym do cofnięcia rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 P.t., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy częstotliwości objęte rezerwacją zostały wykorzystane w terminie wskazanym w art. 115 ust. 2 pkt 2a, a jeżeli nie co jest tego przyczyną. Poza tym w przypadku, o którym mowa w pkt 8 art. 123 ust. 1 ustalenia wymaga, czy częstotliwość jest efektywnie wykorzystywana.
Podkreślić należy, że konstrukcja postawionych zarzutów procesowych, zarzucających wadliwość ustaleń faktycznych wskazuje na to, że skarżąca spółka nie podważyła skutecznie poglądu organu opartego na stanie faktycznym związanym z wydawaną wcześniej decyzją rezerwacyjną, jak i z całą procedurą związaną z cofnięciem udzielonej rezerwacji częstotliwości. Wymaga podkreślenia, że w rozpatrywanej sprawie nie są sporne istotne okoliczność sprawy dotyczące nierozpoczęcia przez skarżącą spółkę w terminie wskazanym w decyzji o rezerwacji częstotliwości, wykorzystywania częstotliwości oraz niewykorzystywania przez skarżącą spółkę zarezerwowanych częstotliwości. Przypomnieć należy, że decyzją Prezesa UKE z 5 czerwca 2018 r. dokonano na rzecz skarżącej spółki rezerwacji częstotliwości obejmującej cztery dupleksowe kanały radiowe, każdy o szerokości 3,5 MHz, o numerach [...], [...], [...], [...] z zakresu [...]-[...] oraz [...]-[...] MHz (zmiana zakresu wprowadzona zmianą Rezerwacji z 5 czerwca 2018 r.) do wykorzystywania w służbie stałej lub ruchomej, zgodnie z Załącznikiem (te ostanie zapisy wprowadzono zmianą Rezerwacji). Rezerwacja ta uprawniała do wykorzystywania częstotliwości w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. na obszarze [...] obejmującym gminy położone w województwie [...]. W rezerwacji wyznaczono i w jej zmianie podtrzymano: termin rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości na nie później niż 1 lutego 2010 r., określono, że używanie urządzeń radiowych wykorzystujących częstotliwości objęte rezerwacją wymagało uzyskania pozwoleń radiowych (według warunków określonych przez art. 143-144 P.t.) i Rezerwacji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W Rezerwacji nakazano także, że rozpoczęcie komercyjnego oferowania usług telekomunikacyjnych z ich wykorzystaniem musi nastąpić nie później niż w terminie 24 miesięcy od otrzymania rezerwacji częstotliwości, a pokrycie zasięgiem własnej sieci 40% powierzchni obszaru przetargowego nie później niż w terminie 60 miesięcy od otrzymania rezerwacji częstotliwości.
Wymogów dotyczących terminu rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości jak i wcześniejszego uzyskania pozwoleń radiowych skarżąca spółka nie wypełniła.
Kwestią sporną było natomiast to, czy nierozpoczęcie wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w terminie wskazanym w decyzji rezerwacyjnej nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącej spółki.
Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, że nierozpoczęcie wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącej spółki. Wynika to jednoznacznie z prześledzenia postępowania skarżącej kasacyjnie, która pierwszy wniosek o zmianę rezerwacji złożyła dopiero 24 stycznia 2018 r. Zarzut, że postępowania przed organem toczyły się przewlekle, nie znajduje akceptacji. Postępowania te, zarówno związane ze zmianą warunków rezerwacji, jak też zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwoleń radiowych toczyły się z zachowaniem wszelkich reguł, jakie obowiązują w tego rodzaju sprawach, uwzględniając w szczególności ich specyfikę. Zakończyły się decyzjami odmownymi co do zmiany polegającej na zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwoleń radiowych jeszcze przed rozpoczęciem wykorzystywania zarezerwowanych częstotliwości.
W związku z tym, że strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie powyższych faktów należy uznać, że nie znajduje potwierdzenia sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut procesowy kwestionujący prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania i wynikające z niego ustalenia faktyczne. Sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie organ administracji przeprowadził postępowanie i ustalił okoliczności faktyczne, nie stanowił naruszenia powołanych powyżej zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organ ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Jeśli zaś chodzi o zarzut związany z nieuwzględnieniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia aukcji na rezerwacje częstotliwości z pasma 3,6 Ghz to należy zauważyć, że z do akt administracyjnych niniejszej sprawy nie dołączono żadnych decyzji Prezesa UKE wydanych w innych sprawach. Akta sprawy dowodzą, że już na etapie postępowania administracyjnego, tj. na etapie rozpoznawania tej sprawy przez organ administracyjny, skarżąca kasacyjnie spółka miała świadomość, że okoliczność związana z unieważnieniem aukcji na rezerwację częstotliwości z pasma 3,6 Ghz ma - w jej ocenie - wpływ na wynik niniejszej sprawy. Nie podjęła jednak żadnych czynności w zakresie wykazania, że unieważnienie aukcji ma znaczenie dla niniejszego postępowania, z przyczyn - jak sama twierdzi - "ponieważ konieczność jak najszybszego przeprowadzenia samej aukcji była jedną z istotnych przyczyn wskazywania przez Skarżącego w innych decyzjach Prezesa UKE i wyrokach WSA, uzasadniających odebranie lub ograniczenie praw Skarżącej wynikających z rezerwacji częstotliwości, której dotyczy niniejsza sprawa".
Oceniając zasadność tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się z poglądem, że kwestia wszczęcie postępowania o unieważnienie aukcji ma istotne znaczenie na wynik sprawy. Przy ocenie zasadności tego zarzutu nie może bowiem być pominięta specyfika niniejszego postępowania, czyli postępowania w sprawie cofnięcia rezerwacji częstotliwości. Zdaniem NSA, biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności faktyczne ustalone w sprawie i niezakwestionowane skutecznie skargą kasacyjną, nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, że tylko z tego powodu, że wszczęto postępowania w sprawie unieważnienia aukcji na cztery rezerwacje częstotliwości z pasma 3,6 Ghz, można było wyprowadzić wniosek, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji pominięta została zasada słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także zasada swobodnej oceny materiału dowodowego.
Przy ocenie zarzutów procesowym nie można pominąć tego, że z zasadami postępowania administracyjnego takimi jak zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej koresponduje zasada dotycząca rozkładu ciężaru dowodowego. W postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak obowiązek ten nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).
W świetle powyższego przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów na wskazane w zarzutach procesowych okoliczności.
Tak sformułowany zarzut procesowy nie mógł zatem zostać uwzględniony.
Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych wymaga na wstępie przypomnienia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne, wyznaczające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Natomiast w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącej spółki – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, czy też w tej sprawie - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie zupełnie pominięte.
Poza tym w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano wyraźnie, na czym polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji, nie sprecyzowano bowiem, czy skarżąca zarzuca błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Natomiast przy postawieniu zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania i wyjaśnienia, dlaczego dany przepis ze względu na niepodważony stan faktyczny nie powinien być stosowany w rozpoznawanej sprawie. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana.
Te błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez NSA kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Powyższy błąd konstrukcyjny nie był jednak na tyle istotny, aby uniemożliwić rozpoznanie omawianego zarzutu kasacyjnego.
Ocena opisanych wyżej zarzutów kasacyjnych podniesionych przez skarżącego kasacyjnie, zważywszy na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Tak jak to na wstępie wskazano, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie, czy też poprawianie zarzutów kasacyjnych. Takie działanie byłoby sprzeczne z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem przed sądem odwoławczym, a mianowicie zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z : 4 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych.
W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają należytej precyzji w ich konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12).
Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego wymienionych w pkt. 2) petitum skargi kasacyjnej skarżącej wynika, że w zdecydowanej części wywodów, zawartych w uzasadnieniu tych zarzutów, w istocie podważana jest prawidłowość ustaleń faktycznych organu, które w całości zaakceptował Sąd pierwszej instancji w zakresie przyjęcia, że skarżąca spółka z przyczyn leżących po jej stronie nie rozpoczęła w terminie wynikającym z art. 115 ust. 2 pkt 2a P.t. wykorzystywania częstotliwości szczegółowo opisanych w decyzji o rezerwacji częstotliwości. Ponadto skarżąca spółka nie korzystając w ogóle z częstotliwości objętej rezerwacją nie wykorzystuje ich efektywnie.
W świetle wskazanych wyżej okoliczności tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy – przyjętych za podstawę wyrokowania – nie mogły przynieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku.
Z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych dotyczących wskazanych wyżej okoliczności wynika, że ocena Sądu pierwszej instancji co do stanowiska organu, że spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 P.t. do cofnięcia skarżącej spółce rezerwacji częstotliwości przyznanej decyzją Prezesa UKE z 22 stycznia 2010 r., jest prawidłowa.
Skoro skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie podważyła ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, to nie może tego skutecznie podważać na podstawie zarzutu błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1813/18 i powołane tam orzeczenia; a także M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwagi do art. 174 p.p.s.a. pkt 12, opubl. LEX/el. 2019). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935. zm.), zasądzając wynagrodzenie za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu.