II GSK 973/24

II GSK 973/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 659/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-02-21
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1284
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) , art. 17 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.M. i B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Po 659/23 w sprawie ze skarg: 1. R.M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...] 2. B.M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od R.M. i B.M. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 659/23, oddalił skargi R. M. oraz B. M. na postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
I
Pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (dalej: PPIS) wezwał R.M. - matkę małoletniego K. M. - do wykonania obowiązku szczepienia dziecka przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu. Wobec tego, że rodzice dziecka, tj. B. i R. M. (dalej: skarżący, strony) nie dopełnili obowiązku zaszczepienia swojego syna K.M., ani nie dostarczyli zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach do szczepień lub o przesunięciu terminu szczepień dziecka.
PPIS w dniu 30 października 2017 r. wystosował do skarżących upomnienia wzywające do poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jednocześnie informując, że w razie niewykonania tego obowiązku we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji.
W dniu 13 września 2022 r. PPIS ponownie wystosował upomnienia do skarżących wzywające do poddania syna K. M. szczepieniom ochronnym.
Następnie PPIS wystawił tytuły wykonawcze z dnia 27 października 2022 r. i wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniami z dnia 18 maja 2023 r. Wojewoda Wielkopolski wezwał skarżących do poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym w terminie do 30 czerwca 2023 r., wskazując jednocześnie, że w przypadku niewykonania tego obowiązku nakłada na każdego ze skarżących grzywnę w wysokości po 870 zł.
Skarżący złożyli zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które PPIS postanowieniami z dnia 26 czerwca 2023 r. uznał za niezasadne.
Na ww. postanowienia skarżący wnieśli zażalenie do Wielopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: WPWIS, organ odwoławczy).
Postanowieniami z dnia 11 sierpnia 2023 r. WPWIS uchylił zaskarżone postanowienia i oddalił zarzuty.
W uzasadnieniu WPWIS wyjaśnił, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych lub u.z.z.ch.). Jak wyjaśnił, art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...). W art. 17 ust. 10 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw zdrowia, do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Wydane na mocy delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2011 r.) ustala obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych. Zatem obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a nie z decyzji PPIS, który w tym przedmiocie decyzji nie wydaje.
Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w momencie wystawienia tytułu wykonawczego dziecko skarżących znajdowało się w przedziale wiekowym, w którym obowiązują następujące szczepienia przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi. W związku z powyższym obowiązek wykonania ww. szczepień był wymagalny, ponieważ lekarz zgłosił rodziców jako osoby uchylające się od szczepień.
Odnosząc się do zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) WPWIS podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w sprawie, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy złożonych zarzutów, a tym samym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako wierzyciele obowiązku nie są stroną do rozpoznawania powyższego zarzutu. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym możliwość zgłoszenia takiego zarzutu przewidywał art. 33 § 1 pkt 10 ww. ustawy w treści obowiązującej przed dniem 30 lipca 2020 r., tj. przed wejściem w życie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji aktualnie nie przewiduje możliwości wniesienia powyższego zarzutu, nie może on stanowić przedmiotu stanowiska wierzyciela wyrażanego w oparciu o art. 34 § 2 u.p.e.a.
WPWIS wskazał, ze organ I instancji co do meritum sprawy prawidłowo rozpoznał stawiane przez skarżących zarzuty egzekucyjne, jednakże osnowa postanowień nie znajduje odzwierciedlenia w katalogu możliwych rozstrzygnięć z art. art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Dlatego też zasadne było uchylenie zaskarżonych postanowień i wydanie rozstrzygnięć zgodnych z ww. przepisem, tj. oddalających zgłoszone zarzuty.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi stron.
WSA odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 10 ustawy o chorobach zakaźnych oraz rozporządzenia z 2011 r. stwierdził, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i jest on bezpośrednio wykonalny. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania. Sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO), który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.ch.). Komunikat ten jest w istocie dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, w którym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania ustalonych w ustawie obowiązków.
Ocena powyższa pozostaje zdaniem WSA aktualna również po wydaniu w dniu 9 maja 2023 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt SK 81/19, w którym Trybunał orzekł, że artykuł 17 ust. 11 u.z.z.ch. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł jednocześnie, że wymienione przepisy we wskazanym zakresie, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. pod pozycją 909.
Zdaniem WSA, wskazana przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów u.z.z.ch. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie PSO na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest to, że syn skarżących nie został zaszczepiony przeciwko 4 chorobom zakaźnym wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji zatem, gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś syn nie został zaszczepiony przeciwko żadnej chorobie zakaźnej, to obowiązek poddania szczepieniom stał się wymagalny.
Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest stanowisko wierzyciela odnośnie wniesionych zarzutów. Natomiast adresatem art. 29 § 1 u.p.e.a. jest organ egzekucyjny, a nie wierzyciel.
Powyższe uwagi odnieść należy również do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Powołany przepis wskazuje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie grzywnę nałożył Wojewoda jako organ egzekucyjny, a nie organy inspekcji sanitarnej, które w sprawie działają jako wierzyciel. Z tych też względów w niniejszej sprawie organu inspekcji sanitarnej nie mogły dopuścić się naruszenia powyższego przepisu gdyż to nie one nakładały grzywny.
W ocenie WSA słusznie podniósł organ, że w obowiązującym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w sprawie, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy złożonych zarzutów, a tym samym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako wierzyciele obowiązku nie są stroną do rozpoznawania powyższego zarzutu. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym możliwość zgłoszenia takiego zarzutu przewidywał art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w treści obowiązującej przed dniem 30 lipca 2020 r., tj. przed wejściem w życie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji aktualnie nie przewiduje możliwości wniesienia powyższego zarzutu, nie może on stanowić przedmiotu stanowiska wierzyciela wyrażanego w oparciu o art. 34 § 2 u.p.e.a.
WSA nie podzielił również zarzutu prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ niewłaściwy. W tym kontekście wskazał, że stosownie do treści art. 1a pkt 7 u.p.e.a., organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).
W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.ch. obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia 2011 r., w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 u.p.e.a.
II
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżali powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 17 ust. 11 u.z.z.ch., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący obowiązani są do poddania szczepieniom ochronnym swojego syna, podczas gdy przepis ten zakłada, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, wraz ze wskazaniem szczegółów dotyczących stosowania poszczególnych szczepionek, natomiast komunikat nie jest aktem prawnym o wiążącym charakterze;
2. naruszenie przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.ch., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikat zawierający PSO na dany rok, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce i na jego podstawie nakazano skarżącym poddanie szczepieniom ochronnym syna;
3. naruszenie przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 41 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.ch., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu wolności skarżących poprzez nakazanie im poddania szczepieniom ochronnym syna, na podstawie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego określającego PSO na dany rok, podczas gdy niniejszy przepis Konstytucji RP stanowi, że pozbawienie lub ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie określonym w ustawie;
4. naruszenie przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.ch., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu skarżących o decydowaniu o swoim życiu osobistym jako opiekunów prawnych swojego syna;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 16 ustawy o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącym poddania szczepieniom ochronnym syna pomimo odmowy udzielenia zgody na wykonanie szczepień, podczas gdy przepis ten stanowi, że pacjent ma prawo do odmowy udzielenia zgody na wykonanie określonych świadczeń zdrowotnych;
6. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżących obowiązku wykonania szczepień ochronnych wobec ich syna przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz nagminnemu porażeniu dziecięcemu, podczas gdy w rzeczywistości obowiązek taki nie istnieje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną WPWIS wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt 1-5 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z art. 87, art. 41, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, należy stwierdzić, że są one niezasadne.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do podważania w skardze kasacyjnej istnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym oraz jego wymagalności przez skarżących rodziców małoletniego dziecka z uwagi na formę komunikatu, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co doprowadziło - zdaniem kasatora - do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP.
Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że normy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który przywołanym również przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże zapatrywania na niniejszą sprawę. Jakkolwiek Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Sugestią Trybunału skierowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia było uregulowanie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.
Co istotne Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu cyt. wyroku, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dlatego - jak zaznaczył Trybunał - konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.
Omawiany wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych.
Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu - w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia).
Podkreślenia wymaga, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając, że cyt. wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień.
Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Trybunał w pkt II. tezy do cyt. wyroku stwierdził, że: "Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Z powyższego wynika, że te zakwestionowane przepisy mają zastosowanie do przeszłych stanów faktycznych i prawnych, gdy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone w okresie do utraty ich mocy obowiązującej z dniem 12 listopada 2023 r. Trybunał w cyt. wyroku upoważnił organy i sądy do stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie PSO na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Co istotne odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałaby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.
Zatem - mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, jak również utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów z dniem 12 listopada 2023 r. - Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie był wymagalny.
Jednocześnie dodać należy, że składowi sądu rozpatrującemu niniejszą sprawę znane jest także stanowisko odmienne prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w innych tego rodzaju sprawach (wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2024 r. sygn. akt: II GSK 2215/23, II GSK 2217/23, II GSK 2214/23, II GSK 2216/23; 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2029/23 i II GSK 2129/23; 20 sierpnia 2024 r., sygn. akt: II GSK 2134/23, II GSK 2021/23, II GSK 2024/23, II GSK 554/24, II GSK 931/24, II GSK 2017/23, II GSK 2288/23), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wyrażanych tam poglądów nie podziela, ze względów wyżej przedstawionych.
Ponadto na usprawiedliwienie nie mógł również zasługiwać zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżących obowiązku wykonania szczepień ochronnych, podczas gdy w rzeczywistości obowiązek taki nie istnieje.
Jak to zostało już wyjaśnione w ramach rozpatrywania zarzutów prawa materialnego, ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodziców małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Jedynie więc w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.).
To więc na rodzicu małoletniego dziecka spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23). Akta administracyjne sprawy nie zawierają przy tym żadnego uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji, zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.
Nie doszło również do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. Ustawodawca konstytucyjny w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nałożył na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. Obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W sposób oczywisty zwalczanie chorób epidemicznych obejmuje nie tylko ich leczenie, ale także zapobieganie ich rozpowszechnianiu się, także w drodze stosowania środków profilaktycznych, jakimi są obowiązkowe szczepienia.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu, w tym z powołaniem się na art. 16 cyt. ustawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15 cyt. ustawy). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz odmiennie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. O czym była już mowa, jedynie w przypadku wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17.04.2014 r. II OSK 338/13 i z 4.02.2015 r. II OSK 1509/13).
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który nie reprezentował organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.