II GSK 972/23

II GSK 972/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Cezary Pryca
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 85/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-20
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
art. 22 ust. 1
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 85/22 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji; 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. kwotę 1.037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 85/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S.A. w W. (dalej jako skarżąca, spółka, operator) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako organ Prezes UKE) w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości.
Wyjaśnił, że operator wnioskiem z 1 marca 2021 r. (uzupełnionym pismem z 5 marca 2021 r.) zwrócił się do Prezesa UKE o wydanie decyzji ustalającej warunki, na jakich uzyska dostęp, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884 dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju sieci), do wymienionych nieruchomości położonych w P. w celu zapewnienia w nich telekomunikacji.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił również bardzo szczegółową analizę czynności podejmowanych w toku postępowania przez organ, omawiając poszczególne pisma znajdujące się w aktach. Zwrócił także uwagę, że skarga T. S.A. jest dopuszczalna.
W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że p.p.s.a. nie określa, na czym polega "bezczynność organu", stanowiąca obok "przewlekłego prowadzenia postępowania" przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" również nie zostało zdefiniowane ustawowo. Wobec braku legalnej definicji tych pojęć ich wykładnia dokonywana jest w orzecznictwie sądowym oraz literaturze prawniczej. Przyjmuje się więc, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Skarżąca domagała się od Prezesa UKE wydania decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji.
Postępowanie zainicjowano wnioskiem z 1 marca 2021 r. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci, w przypadku odmowy udzielenia dostępu do infrastruktury technicznej przez operatora sieci lub niezawarcia umowy o dostępie do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o taki dostęp każda ze stron może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej. Z art. 22 ust. 1 ustawy wynika że Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu.
Skoro w niniejszej sprawie operator zwrócił się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji, to Prezes UKE winien był wydać stosowną decyzję w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku. Z przedstawionych akt wynika, że Prezes UKE wskazanego terminu nie dotrzymał, jednakże nie sposób w podejmowanych przez niego działaniach dopatrzeć się bezczynności. Zdaniem Sądu były one zasadne i bez wątpienia zmierzały do podjęcia żądanej przez skarżącą decyzji. Jednakże organ aby mógł wydać wymaganą decyzję, musiał w tym celu podjąć szereg działań, polegających zarówno na uzyskaniu pełnego stanowiska stron, stąd chociażby konieczność kierowania do nich wezwań do uzupełnienia udzielanych odpowiedzi, czy przedłożenia niezbędnych dokumentów, czy też przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego dotyczącego projektu decyzji w ramach współdziałania z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nadto Prezes UKE podjął działania celem uzyskania informacji od H. oraz H1. w zakresie funkcjonowania instalacji telekomunikacyjnej w objętych wnioskiem operatora lokalizacjach.
Sama kwestia odpowiedniego ujęcia wspomnianych lokalizacji także wymagała wyjaśnienia, chociażby ze względu na pozyskanie w ramach postępowania konsultacyjnego informacji, że objęty wnioskiem skarżącej i projektem decyzji adres w P. przy ul. B. [...] nie istnieje. To z kolei spowodowało, że organ zwrócił się w tym zakresie do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a finalnie, po przekazaniu sprawy przez Starostę Poznańskiego Prezydentowi Miasta Poznania, uzyskał z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego potwierdzenie, że adres w P. przy ul. B. [...] nie istnieje. Ewidentnie zatem przedmiotowe postępowanie cechowało się wysokim stopniem skomplikowania, zarówno w kontekście konieczności ustalenia wielu stanowisk i danych, jak i w świetle niepełnych informacji, jakie były mu podawane a które, przed wydaniem decyzji, był zobligowany uściślić. Niewątpliwie postępowanie w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji jest postępowaniem, w którym Prezes UKE musi ustalić wiele faktów, m.in. odnośnie do samej nieruchomości - kwestie własności, warunków technicznych samego budynku, jak i znajdującej się/bądź braku w danym budynku infrastruktury technicznej oraz jej parametrów, przy jednoczesnym zapewnieniu niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków takiego dostępu. Postępowanie w tego typu sprawach bez wątpienia wymaga ustalenia wielu kwestii techniczno-pranych w oparciu nie tylko o dane pochodzące od strony wnioskującej o wydanie decyzji, ale także w oparciu o stanowiska innych stron/podmiotów udostępniających budynek, czy instalacje telekomunikacyjną. Postępowanie wyjaśniające w ramach takiego postępowania może być zatem szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Z tego względu już sam ustawodawca przewidział, że takie sprawy będą podlegać odrębnemu reżimowi czasowemu niż przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes UKE na wydanie decyzji ma 60 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak w tym terminie sprawa nie mogła zostać zakończona wydaniem decyzji, organ obowiązany był, w oparciu o art. 36 k.p.a., wydać stosowne postanowienie, poinformować strony o powodach i przyczynach opóźnienia, wyznaczając przy tym nowy termin. Organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli - pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, podejmuje czynności procesowe niezbędne, zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Prezes UKE, działając na podstawie art. 36 k.p.a., postanowieniem z 10 maja 2021 r. przedłużył termin wydania decyzji o 150 dni, postanowieniem z 11 października 2021 r. o kolejne 90 dni, postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. o kolejne 90 dni, postanowieniem z 13 maja 2022 r. o 60 dni i postanowieniem z 27 lipca 2022 r. o następne 30 dni.
Zdaniem WSA nie ma przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wyznaczenie przez Prezesa UKE kolejnych terminów załatwienia sprawy bynajmniej nie miało pozornego charakteru, wręcz przeciwnie, w wyznaczanych okresach organ podejmował czynności bezsprzecznie zmierzające do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji ją załatwiającej. Tym samym o bezczynności nie może świadczyć w realiach niniejszej sprawy akcentowany w skardze fakt wydawania przez Prezes UKE kolejnych postanowień po upływie terminów, bądź wynikających z ustawy, bądź wskazanych uprzednio przez sam organ w ramach art. 36 k.p.a.
Po pierwsze sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma jedynie charakter techniczny i walor informacyjny w stosunku do strony. Nie przerywa ona zatem stanu bezczynności organu, jako stanu powstrzymywania się od jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, jak również nie usprawiedliwia bezczynności organu. Istotna jest w tym przypadku sama przyczyna zwłoki.
Po drugie, każdorazowo okres pomiędzy upływem uprzednio wyznaczonego przez Prezesa UKE terminu w trybie art. 36 k.p.a. a wystosowaniem kolejnego zawiadomienia nie był na tyle długi, aby można organowi przypisać bezczynność. Istotnym jest przy tym, że z brzmienia art. 36 k.p.a. nie wynika wprost, że strona powinna być zawiadomiona o nowym terminie sprawy przed upływem poprzedniego terminu (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022).
Kluczowym dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej, nie jest bowiem kwestia wystosowania odpowiedniego zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie już po jego upływie, ale sytuacja, gdy tenże organ, w określonym w prawie terminie, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Jak już natomiast wyżej podkreślono, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zdaniem Sądu nie można tym samym przypisać Prezesowi UKE braku staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a poszczególne czynności były podejmowane w uzasadnionych okolicznościami faktycznymi odstępach czasu i niezbędne dla dalszego toku postępowania.
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wiodła T. S.A. w W., kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 1 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usługi sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 884, 2164, dalej: "uwrust") w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na bezczynność organu, pomimo tego, że organ naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. oraz uwrust, a bezczynność organu miała charakter rażący.
Skarżąca wyjaśniła, że postępowanie zostało wszczęte 1 marca 2021 r. zaś organ dopiero 27 kwietnia 2021r. zawiadomił strony o jego wszczęciu, tj. 57 dni. I w ciągu tych 57dni nie podejmował żadnych czynności, podczas gdy zgodnie z art. 22 ust. 2 uwrust termin na załatwienie sprawy to 60 dni. Organ 2 sierpnia 2021 r. wezwał udostępniającego nieruchomość o uzupełnienie braków formalnych w postaci pełnomocnictwa do reprezentowania wraz z opłatą skarbową podczas kiedy pismo zostało dostarczone do organu 21 maja 2021 r. tj. 73 dni, w których organ nie zareagował. Z akt sprawy wynika co do jakiego zakresu organ dopuścił się zaniechań i przez jaki czas nie podejmował czynności. Każde postanowienie o niezałatwieniu sprawy i wskazaniu nowego terminu wydane zostało z naruszeniem terminu. Trzecie postanowienie wg. obliczeń wskazywało datę 11 kwietnia 2022 r. na załatwienie sprawy, zaś czwarte postanowienie o kolejnym wydłużeniu terminu na załatwienie sprawy zostało wydane 13 maja 2022 r., tj. z 32 dniową zwłoką.
Strona zwróciła uwagę, że w 18 innych tożsamych sprawach, ze skargi skarżącego na bezczynność organu w tożsamym stanie faktycznym i prawnym WSA stwierdził bezczynność organu, w 1 sprawie wychodząc poza zakres skargi stwierdził przewlekłość, a w tej jednej przedmiotowej sprawie WSA oddalił skargę uznając, że organ nie dopuścił się bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczas rozpoznanych 7 sprawach oddalił skargi kasacyjne organu na wyroki WSA stwierdzające bezczynność organu.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w ten sposób, iż stwierdzone zostanie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Strona wniosła także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
III.
Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy uzasadniona.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
IV.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jakkolwiek rację ma WSA wskazując, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie zdefiniowano pojęcia bezczynności, to jednak wskazać należy, że zyskało ono ustawową regulację z dniem 1 czerwca 2017 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Jest to zatem stan obiektywny, choć wywołany może zostać czynnikami natury zarówno obiektywnej jak i subiektywnej, leżącymi po stronie organu lub nie. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia stanu bezczynności to, z jakich powodów akt administracyjny (decyzja), która miała zakończyć postępowanie, nie został wydany, ale to że nie został on wydany w terminie. Kwestia powodów, z uwagi na które organ dopuszcza się bezczynności, ma zaś wpływ na ocenę jej stopnia, co przekłada się z kolei na stosowanie innych środków ustawowych, tj. grzywna, świadczenie pieniężne, czy rażące naruszenie prawa.
Podsumowując, co do zasady, organ jest bezczynny wtedy, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zakreślonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię.
Kontynuując rozważania zwrócić należy uwagę, że postępowanie administracyjne oceniane w niniejszej sprawie ma za przedmiot ustalenie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji. Trafna jest więc ocena WSA, podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie można na tle okoliczności tej sprawy twierdzić, aby mogła ona zostać uznana za sprawę nieskomplikowaną. Słusznie bowiem wskazuje Sąd pierwszej instancji na okoliczności faktyczne podlegające wyjaśnieniu, czy też na zachowanie stron postępowania, potrzebę przeprowadzenia konsultacji oraz sięgnięcia po wyjaśnienia innych organów, jako czynniki istotnie podnoszące poziom skomplikowania całej sprawy i przekładające się na długość trwania procedur.
Nie zmienia to jednak ustawowych obowiązków organu, który winien ją załatwić, co do zasady, w terminie 60 dni, dyscyplinując w razie potrzeby uczestników postępowania, ale przede wszystkim szybko reagując na kierowaną do niego korespondencję. Poza sporem pozostaje bowiem to, że w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci, Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Z tej też perspektywy należy oceniać czynności podejmowane w sprawie, zwłaszcza zaś przedłużanie terminu.
Prawdą jest również, że okoliczności konkretnej sprawy mogą usprawiedliwiać jej niezałatwienie w określonym ustawą terminie, stanowiąc wyraźną podstawę opóźnienia, niezależnego od organu, które uzasadnia wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. W tym celu ustawodawca ustanowił właśnie w art. 36 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony przez organ o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Konsekwencją prawidłowego zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest natomiast brak bezczynności organu, jednakże samo zawiadomienie musi być terminowe.
Jak już wskazano, w analizowanej sprawie WSA szczegółowo opisał czynności podjęte przez organ po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji, słusznie zwracając uwagę na trudności organu w prowadzeniu sprawy. Niemniej jednak WSA nie wyciągnął wniosków zarówno z cyklicznego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jak również nie dostrzegł słusznie podniesionych w skardze kasacyjnej opóźnień w reakcji czy to na sam wniosek, czy też inne pisma stron. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy ustalonych przez WSA wynika, że organ pięciokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, tj. postanowieniem z 10 maja 2021 r. o 150 dni, postanowieniem z 11 października 2021 r. o 90 dni, postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. o 90 dni, postanowieniem z 13 maja 2022 r. o 60 dni oraz postanowieniem z 27 lipca 2022 r. o 30 dni. Łączny czas przedłużenia terminu wyniósł zatem 420 dni. Działanie to, choć niewątpliwe nadzwyczajne, mogłoby zostać uznane za uzasadnione, gdyby po pierwsze organ nie dopuścił się zwłoki w wydaniu samych postanowień o przedłużeniu, kiedy termin jeszcze trwał, po drugie, gdyby reagował niezwłocznie na wpływające pisma.
Wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. organ musi to uczynić konkretnie, poprzez wskazanie określonej cezury czasowej np. "do dnia" albo "w ciągu ... dni". Jednakowoż zmiana terminu końcowego nie może nastąpić po upływie pierwotnego terminu lub terminu poprzednio wyznaczonego, gdyż wpisuje się w powstanie opóźnienia w załatwieniu sprawy.
Dodatkowego wyjaśnienia wymaga to, że z art. 35 § 5 k.p.a. wynika wniosek, że terminy załatwienia spraw powinny dotyczyć efektywnego czasu, jakim powinien dysponować organ celem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Oczywiście kwestia ustalenia owego "efektywnego" czasu na rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy nie jest w każdym przypadku jednoznaczna. Rozważenia w szczególności wymagałoby np. czy podejmowanie czynności z zakresu formalnej weryfikacji żądań uznać należy za zwykłe czynności, które organ zobowiązany jest podejmować w każdym postępowaniu, a wobec tego, czy można je uznać za nadzwyczajne okoliczności niezależne od organu, zaistnienie których powinno wstrzymać bieg terminów przewidzianych przepisami k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2158/16).
Istotne znaczenie ma więc w tym przypadku to, że skoro art. 35 § 5 i art. 36 § 2 k.p.a. posługują się tym samym zwrotem, wskazującym na przyczyny niezależne od organu - to obowiązek poinformowania o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) występuje nie tylko w przypadku "zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu" (art. 36 § 2 k.p.a.), ale także w przypadku "opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu" (art. 35 § 5 k.p.a.) - szczególnie, że okresy te nie są tak jednoznaczne w ocenie, jak czas trwania zawieszenia postępowania, czy okres trwania mediacji.
W niniejszej sprawie nie poinformowano terminowo stron o opóźnieniach spowodowanych z winy którejś ze nich albo z przyczyn całkowicie niezależnych od organu. Dodatkowo zestawić to należy z trafnie wskazanym w skardze kasacyjnej faktem, że jakkolwiek postępowanie zostało wszczęte 1 marca 2021 r. to organ jednak zareagował na to dopiero 27 kwietnia 2021 r. zawiadamiając strony o jego wszczęciu i nie podejmując wcześniej czynności zmierzających chociażby do formalnego wdrożenia postępowania. Ponadto słusznie wskazuje również skarga kasacyjna, że Prezes UKE dopiero 2 sierpnia 2021 r. wezwał udostępniającego nieruchomość do uzupełnienia braków formalnych pisma z 19 maja 2021 r. w postaci pełnomocnictwa do reprezentowania wraz z opłatą skarbową.
Wbrew twierdzeniom WSA, opóźnienia w wydaniu postanowień o niezałatwieniu sprawy w terminie mają znaczenie, gdyż wskazują na to, że wyznaczony przez organ termin nie został dochowany, zaś obowiązek z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., stanowiący element rozpatrywania każdej sprawy, niezrealizowany. Nie można zatem uznać, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia o bezczynności, skoro organ po terminie przez siebie wskazanym, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wydaje kolejne postanowienie, które ma sankcjonować ów upływ terminu poprzednio wyznaczonego.
W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, zaś sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie.
Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, przy czym bezczynność ta, pomimo znacznego upływu czasu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego i zawinionego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt Il OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej bezczynności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga jednak zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17), zaś uchybienie terminu musi być widziane jako niezwykłe i znaczące.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, z uwagi na przedmiot postępowania, postawę stron w toku trwającej procedury, a także w związku z wskazywaną już w samej skardze kasacyjnej ilością spraw zainicjowanych przed organem, co wprawdzie nie usprawiedliwia bezczynności, jednakże wpływa na ocenę jej skutku. Niewątpliwie organ nie podejmował terminowo czynności i przekroczył termin na poinformowanie o nowej dacie zakończenia sprawy, jednakże nie przesądza to o rażącym charakterze naruszenia prawa.
Uwzględniając więc całokształt sprawy, szczegółowo opisany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła w niej podstawa do stwierdzenia bezczynności Prezesa UKE, jednakże niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa.
Z racji zaś tego, że strona bardzo wyraźnie domagała się rozstrzygnięcia stwierdzającego rażące naruszenie prawa przez organ, żądanie w tym zakresie należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze żądanym w skardze i powtórzonym w skardze kasacyjnej.
W okolicznościach sprawy zaistniała również potrzeba umorzenia postępowania w zakresie żądanego nałożenia obowiązku załatwienia sprawy, gdyż zakończono je decyzją z 19 sierpnia 2022 r. nr DR.WWM.6171.40.2021.89 nadesłaną do akt, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie zmodyfikowała przy tym pierwotnej skargi w sposób na tyle wyraźny, który pozwalałby na przyjęcie, że wycofuje się z żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).