II SA/Sz 131/17

II SA/Sz 131/17 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2017-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 2728/17 - Wyrok NSA z 2019-10-31
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1066
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
par. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 1155
art. 29 ust. 1,2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 13 ust. 1 lit. h
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na M. S., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą A, kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Nałożenie kary pieniężnej nastąpiło w związku ze stwierdzeniem, w trakcie kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r.:
1) przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut - za każde następne rozpoczęte 30 minut;
2) nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień.
Zakresem kontroli objęto okres od dnia [...] r. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz w przepisach wykonawczych do powyższej ustawy; przestrzeganie przepisów ruchu drogowego w zakresie transportu drogowego na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców, określonych w przepisach rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe [...], sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r., Dz. U. z 1999r., Nr 94, poz. 1086 i 1087 ze zm.) oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004r., Nr 92, poz. 874).
M. S. złożyła odwołanie od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i wniosła o ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania wskazała, odnośnie stwierdzonego przez organ naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, że przedsiębiorstwo korzysta z wyjątku określonego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia 561/2006. Przedsiębiorstwo wykonuje usługi związane z utrzymaniem infrastruktury drogowej, a większość sankcjonowanych przewozów odbywała się poza drogą publiczną. Strona zarzuciła organowi I instancji, że nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt wykonywania przewozów podlegających pod obowiązek rejestracji okresów aktywności, za który nałożono karę pieniężną.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor transportu Drogowego w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), art. 4 pkt 22, art. 18, art. 92 a ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (dalej "u.t.d."), art.6-8, art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2044 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść przepisów stanowiących postawę wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia
i dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.
W odniesieniu do naruszenia lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy uznał za udowodnione, że kierowca H. I. w dniu 09 grudnia 2014 r., kierując pojazdem o nr rej[...] prowadził pojazd przez 5 godzin i 30 minut, tj. od godz. 14:35 do godz. 21:00 i tym samym przekroczył on maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę. W ocenie organu odwoławczego kara pieniężna za powyższe naruszenie w łącznej wysokości [...] zł została nałożona przez organ I instancji słusznie i zgodnie z przepisami prawa.
Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wyjaśnił, że w chwili stwierdzenia naruszenia obowiązywało rozporządzenie EWG 3821/85, jednakże w dniu 2 marca 2016 r. zostało ono uchylone przez Rozporządzenie Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 60, str. 1). Powyższe naruszenie regulował m.in. art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85. Aktualnie ww. naruszenie reguluje art. 33 ust. 2 rozporządzenia 165/2014, przy czym poprzednia regulacja jest tożsama z nową.
Główny Inspektor Transportu Drogowego jednocześnie zauważył, że po dniu
2 marca 2016 r., stosownie do treści art. 47 rozporządzenia 165/2014, wszelkie odesłania do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 będzie uznawać się za odesłania do rozporządzenia 165/2014. Ponadto, w myśl art. 46 "w zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadał obowiązują przejściowo - od daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu- przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia."
W ocenie organu odwoławczego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zostało udowodnione, że przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał wykresówek kierowców:
1) H. I. za dni/okresy: 01- 02.12.2014r.; 05.12.2014 r.; 08.12.2014 r.,
10-12.12.2014 r.; 16-19.12.2014 r.; 22-24.12.2014 r.; 12-14.01.2015 r.;
9-23.01.2015 r.; 26-30.01.2015 r.; 02-06.02.2015 r.; 09-13.02.2015 r.;20.02.2015 r.; 23-27.02.2015 r.; 02-06.03.2015 r.;09-13.03.2015 r.; 16.03.2015 r., tj. łącznie za 58 dni. Kara pieniężna za powyższe naruszenie wynosi [...] zł.
2) J. M. za dni/okresy: 01-05.12.2014 r.; 08-12.12.2014 r.; 15-19.12.2014 r.;
22-24.12.2014 r.; 29-31.12.2014 r.; 07-09.01.2015 r.; 12-14.01.2015 r.;
19-23.01.2015 r.; 26-30.01.2015 r.; 02-06.02.2015 r.; 09-13.02.2015 r.;
16-20.02.2015r.; 23-27.02.2015 r.; 02-06.03.2015 r.; 09-13.03.2015 r.;16.03.2015 r., tj. łącznie za 68 dni. Kara pieniężna za powyższe naruszenie wynosi [...] zł.
3) J. Ł. za dni/okresy:08-12.12.2014r.; 15.12.2014 r.; 19.12.2014 r.;
22-24.12.2014 r.; 29-31.12.2014 r.; 02.01.2015 r.; 05.01.2015 r.; 07-09.01.2015 r.; 12-14.01.2015 r.; 19-23.01.2015 r.; 26-30.01.2015 r.; 02-06.02.2015r.;
09-13.02.2015r.; 16-20.02.2015 r.; 23-27.02.2015 r.;02-03.03.2015 r.; 06.03.2015 r., 09-13.03.2015 r., 16.03.2015 r. - łącznie 60 dni. Kara pieniężna za powyższe naruszenie wynosi [...] zł.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, kara pieniężna nałożona za wyżej opisane naruszenia w łącznej wysokości [...] zł została ustalona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Organ nie uznał za uzasadnione zaprezentowane przez skarżącą stanowisko, iż wykonywane przez przedsiębiorstwo przewozy podlegają wyłączeniu spod stosowania regulacji rozporządzenia 561/2006 i wyjaśnił, że charakter sankcjonowanych przewozów nie stanowi wyjątku określonego w art. 13 ust. 1 pkt h rozporządzenia 561/2006, w zakresie okresów prowadzenia, przerw i odpoczynków. Na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ II instancji wskazał, że przewozy nie były wykonywane pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Zgodnie z przedmiotem umowy nr 18/UM/2S64/2014 o usługi transportowe pomiędzy stroną, a spółką § 1 pkt 1 i 2 strona odwołująca się zobowiązana była do przewozu własnymi środkami transportowymi mas bitumicznych, w tym do dokonania załadunku, odbioru, dostarczenia i rozładunku ww. towarów.
W świetle powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw dla przyjęcia, że okoliczności związane z ww. przewozami wskazują na możliwość zastosowania art. 13 ust. 1 pkt h rozporządzenia 561/2006. Organ odwoławczy podkreślił, że charakter realizowanej przez stronę usługi polegał wyłącznie na przewozie mas bitumicznych w związku z remontem portu lotniczego G. Tym samym nie mógł uznać argumentu strony, że przewozy wykonywane przez przedsiębiorstwo pozostawały w bezpośrednim związku z utrzymaniem drogi.
Organ odwoławczy zauważył, że niemożliwe jest przyjęcie tak szerokiej interpretacji przepisu art. 13 ust. 1 pkt h rozporządzenia 561/2006, ponieważ godziłoby w sposób oczywisty w bezpieczeństwo drogowe.
Zdaniem organu, wykładnia celowościowa ww. przepisu wskazuje, że wyłączeniu nie podlegają wszystkie przewozy związane z budową dróg, w tym przewóz materiałów używanych do budowy nawierzchni. W niniejszej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających odejście od reguł bezpieczeństwa dotyczących czasu pracy kierowców. Przewóz wykonywany w związku z utrzymaniem (a nie budową) drogi publicznej musi z racji swojej specyfiki odbywać się choćby w części po drodze publicznej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uznał również argumentu strony podniesionego w odwołaniu, że większość przewozów drogowych realizowana była
w związku z remontem lotniska i dróg lotniskowych w porcie lotniczym G. oraz
w charakterze usług transportowych wywrotką na terenie [...], a więc poza drogami publicznymi. Organ ten wskazał, że w uregulowaniach rozporządzenia 561/2006 brak jest przepisu wyłączającego obiekty takie jak port lotniczy oraz port morski spod stosowania ww. rozporządzenia. Nadto zauważył, że pojazdy wykorzystywane przez stronę nie podlegały wyłączeniu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt o rozporządzenia, tj. pojazdy te nie były używanymi wyłącznie na drogach wewnątrz portu lotniczego G. oraz wewnątrz Portu [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wykorzystywane przez stronę pojazdy wyposażone były w urządzenia rejestrujące.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że usługi transportowe wykonywane przez stronę spełniają przesłanki pojęcia przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt a rozporządzenia 561/2006. Na stronie ciążył zatem obowiązek rejestrowania aktywności kierowców w zakresie wykonywanych usług transportowych oraz okazania na żądanie organu kontrolnego wykresówek, do których przechowywania przedsiębiorca był zobligowany.
Wbrew twierdzeniom strony podniesionym w odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego, na organie I instancji nie ciążył obowiązek przedstawienia dowodu potwierdzającego fakt wykonywania przewozów podlegających obowiązkowi rejestracji aktywności. Organ I instancji wykazał się inicjatywą dowodową, wzywając
w toku postępowania podmioty, na rzecz których kontrolowany przedsiębiorca wykonywał usługi transportowe, o dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Natomiast strona odwołująca się nie przedstawiła dowodów wskazujących na zastosowanie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, a w zgromadzonym materiale dowodowym organ nie dopatrzył się okoliczności przemawiających za zastosowaniem tych przepisów.
W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawierała wszystkie konieczne elementy, a postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji
z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 4 października 2016 r. M. S. złożyła skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie:
- art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu przepisów art. 13 ust. 1
lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego;
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy;
- art.107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w rozstrzygnięciu do większości argumentów powołanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzucanego przez organy naruszenia określonego w lp.6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym M. S. wskazała, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji szczegółowo i wyczerpująco informowała o okolicznościach związanych z nieposiadaniem wykresówek z urządzenia rejestrującego za okres objęty kontrolą.
W ocenie strony charakter realizowanej usługi podlega wyłączeniu z obowiązku używania urządzeń rejestrujących - tachografów na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, co znajduje potwierdzenie w treści wyroku Trybunału UE z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie o sygnaturze C-222/12. Ponadto, stosowanie przepisów rozporządzenia 561/2006, w szczególności w zakresie art. 6 - 9 wykluczyłoby w ogóle możliwość wykonania określonej procedury. Mianowicie, transport bitumicznych materiałów plastycznych w wysokiej temperaturze (około 190ºC) jest szczególnie wrażliwy na niezaplanowane i nieprzewidziane przestoje pomiędzy producentem asfaltu, a miejscem wyładunku. W niekorzystnych warunkach atmosferycznych opóźnienie wyładunku nawet o pół godziny może skutkować nieodwracalnym zestaleniem ładunku i w konsekwencji jego zniszczeniem. Zatem ścisłe stosowanie norm czasu jazdy i przerw w praktyce uniemożliwiłoby lub znacznie ograniczyłoby wykonanie zamówionej usługi w postaci przewozu materiałów bitumicznych na remontowane odcinki dróg.
Ponadto, pojazd wypełniony blisko 200 - stopniową gorącą masą nie może
w sposób dowolny i standardowy korzystać z publicznych parkingów z uwagi na zagrożenie jakie stwarza ładunek (w szczególności groźba poparzeń). Z tego też powodu, zdaniem M. S., z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa oraz charakter ładunku - mieszanki bitumicznej stosowanie w trakcie procedury przewozowej przepisów rozporządzenia 3821/85 (EWG) nie tylko pozbawione jest podstawy prawnej, ale przede wszystkim jest niemożliwe z uwagi na szczególny charakter ładunku i uzależnienie jego stanu od warunków atmosferycznych.
M. S. zarzuciła, że zarówno organ I, jak i II instancji nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia i wykazania, w jakim zakresie miała obowiązek stosować się do przywołanych uregulowań rozporządzenia 3821/85 (EWG) w kwestii rejestracji aktywności przy użyciu urządzenia rejestrującego, a w jakim zakresie była
z tego obowiązku zwolniona. W konsekwencji organ nałożył karę za wszystkie dni,
w których nie udokumentowano aktywności kierowców za pomocą wykresówek tachograficznych, tj. bez zagłębiania się w kwestię ustalenia, czy w danych dniach kierowca miał, bądź nie miał obowiązku stosowania się do norm rozporządzenia 3821/85.
Skarżąca podniosła, że GITD dokonał błędnej interpretacji zasad stosowania przepisów rozporządzenia 561/2006, podając, że w uregulowaniach rozporządzenia 561/2006 brak jest przepisu wyłączającego obiekty takie, jak port lotniczy oraz port morski spod stosowania ww. rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią:
a) art. 1 rozporządzenia 561/2006: niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób (...).
b) art. 4 lit. a rozporządzenia 561/2006: "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy;
c) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku - o drogach publicznych (Dz. U. 460
z 2015 r.) - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Na podstawie powyższych uregulowań, zdaniem skarżącej, należy uznać za bezsporne, że tereny portów lotniczych, czy portów morskich nie są drogami publicznymi, lecz są drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Realizacja przewozów po drogach wewnętrznych nie stanowi realizacji przewozów w rozumieniu rozporządzenia 561/2006 (brak spełnienia warunku podróżowania po drodze publicznej), zatem jej działanie w kwestii rezygnacji z przestrzegania przepisów rozporządzenia 3821/85 w tym zakresie było całkowicie prawidłowe.
M. S. zarzuciła nadto, że kontrola obejmująca postanowienia rozporządzenia 165/2014 odbyła się z naruszeniem zasad legalizmu i jej zakres wykraczał poza upoważnienie do kontroli okazane przez inspektora, wydane w dniu
[...] r., sygn. [...]. Organ dokonując analizy dokumentów na podstawie przepisów nie ujętych w zawiadomieniu o kontroli przekroczył swoje uprawnienia, co w związku z dyspozycją art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie powinno stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej.
Skarżąca podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała problematyki obowiązywania przepisów rozporządzenia (WE) nr 165/2014.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia
[...] r. w przedmiocie nałożenia na Skarżącą M. S. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Analiza akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że nie narusza ona prawa,
a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
W ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia wskazywanych przez Skarżącą przepisów rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 2006.102.1 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 516/2006".
Skarżąca podnosiła, że brak wykresówek w odniesieniu do 186 dni pracy kierowców poddanych kontroli wynikał z faktu, iż korzystała z określonego w art. 13
ust. 1 lit. h rozporządzenia 561/2006 wyjątku. Wskazać zatem należy, że w art. 6-9 rozporządzenia 561/2006 ustawodawca unijny zawarł regulacje dotyczące czasu pracy i odpoczynku kierowców. W art. 13 ust. 1 tego aktu prawnego przewidziano możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie wyjątków od zasad określonych w art. 5-9, przy czym zastrzeżono, że wyjątki te mogą zostać wprowadzone o ile nie zagraża to osiągnieciu celów określonych w art. 1 rozporządzenia. Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że z przywołanego art. 1 wynika, że rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Rozporządzenie ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym.
Realizacja prawa do zastosowania wyjątków od regulacji zawartych w art. 5-9 rozporządzenia 561/2006 nie może zatem godzić we wskazane w art. 1 cele, których realizacji służą przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób.
Ustawodawca krajowy w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.c.p.k.", postanowił, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania
art. 5-9 tego rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 u.c.p.k., kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, wyłączone są z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.
Zgodnie z przywoływanym przez Skarżącą art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia 561/2006 o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu
z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem
i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych
i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych.
Przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nie definiują pojęcia pojazdu używanego
w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, podobnie nie czynią tego przepisy ustawy
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 – j.t. ze zm.) ani ustawy z dnia 6 wrzenia 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 – j.t. ze zm.). Należy zatem dokonać wykładni tego pojęcia, przy uwzględnieniu celów, o których mowa w art. 1 i pkt 17 preambuły rozporządzenia 561/2006. Zważywszy na konieczność realizacji celów, związanych z zabezpieczeniem socjalnym wykonujących transport drogowy kierowców z jednej strony i zapewnieniem bezpieczeństwa w druchu drogowym z drugiej, wszelkie wyjątki od ustanowionych w art. 5-9 rozporządzenia 561/2006 reguł dotyczących czasu pracy kierowców, przerw i odpoczynku, należy interpretować ściśle. Niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 13 ust. 1 rozporządzenia 516/2006, która doprowadziłaby do zniweczenia osiągnięcia zakładanych przez ustawodawcę unijnego celów regulacji socjalnej i zapewnienia bezpieczeństwa
w transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1276/15, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych rozważań za prawidłową należy przyjąć taką interpretację art. 13 ust. 1 lit. h, zgodnie z którą pod pojęciem pojazdu używanego do utrzymania i kontroli dróg należy rozumieć taki pojazd, który jest używany wyłącznie do tego celu, bądź wykonuje przewozy związane z utrzymaniem i kontrolą dróg czasowo, ale wówczas wyłączenie, o którym mowa w cytowanym przepisie ma zastosowanie tylko do tych przewozów. Za niedopuszczalne należy uznać rozciągnięcie w takim przypadku stosowania art. 13 ust. 1 lit h rozporządzenia 561/2006 również na te przewozy, które co prawda były wykonywane w tym samym okresie, ale nie były związane z utrzymaniem i kontrolą dróg. Innymi słowy mówiąc, w przypadku, gdy pojazd wykonuje przewozy mieszane to jest związane z utrzymaniem i kontrolą dróg oraz przewozy z tą działalnością nie związane, wyłączenie stosowania reguł, o których mowa w art. 5-9 rozporządzenia 561/2006 ma zastosowanie wyłącznie do tych przewozów, co do których strona udowodni, iż były związane z utrzymaniem i kontrolą dróg.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt C 222/12 (LEX)
i przytoczony przez organ odwoławczy pogląd, iż "pojęcie pojazdu używanego
w związku z [...] utrzymaniem [...] dróg, który może być zwolniony z obowiązku używania tachografu, należy interpretować w taki sposób, że obejmuje ono pojazd przewożący materiał do miejsca, w którym prowadzone są prace związane
z utrzymaniem dróg pod warunkiem, że transport ten będzie całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzeniem tych prac oraz że ma uzupełniający wobec nich charakter".
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżąca, powołując się na art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia 561/2006, przedłożyła dokumenty potwierdzające wykonywanie usług transportowych na rzecz [...] oraz [...], które to usługi miały być związane z utrzymaniem dróg. Organ poczynił również własne ustalenia w powyższym zakresie zwracając się do wskazanych przedsiębiorców o wyjaśnienia i jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, odstąpił od naliczenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w okresie współpracy ze wskazanymi podmiotami, uznając, że zachodził wyjątek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit h rozporządzenia 561/2006, co należy ocenić jako działanie słuszne i zgodne z prawem. Jednocześnie organ stwierdził, że kontrolowanymi pojazdami wykonywano transport drogowy nie związany z utrzymaniem dróg, a zatem trafnie organ uznał, że w tym przypadku wyjątek, o którym mowa wyżej nie mógł mieć zastosowania. Podkreślić przy tym należy, że strona, która posiada własną inicjatywę dowodową nie przedstawiła przekonujących dowodów, z których wynikałoby, że do tych przewozów, które w ocenie organu zostały wykonane z naruszeniem przepisów, rozporządzenie nr 3821/85 (EWG) nie miało zastosowania.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią okoliczności, w szczególności zwrócił się do kontrahentów Skarżącej o wyjaśnienia, a w konsekwencji uznał jej racje
w stosunku do części kwestionowanych przewozów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Sąd nie podzielił argumentacji Skarżącej dotyczącej naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił z jakich względów nie uznał ich za zasadne.
Sąd nie uwzględnił również zarzutów odnoszących się do stosowania przez organ w trakcie kontroli przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Skarżąca przedstawiła w tym zakresie obszerną argumentację, jednak jej uwadze umknęło, iż żaden z przepisów wskazanego rozporządzenia nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której brak jest odwołania do wskazywanego w uzasadnieniu skargi art. 33 i 34 rozporządzenia 165/2014, natomiast organ jako podstawę rozstrzygnięcia przywołał obowiązujący w okresie, który objęła kontrola akt prawny, to jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85.
W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd
w oparciu o art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.