II GSK 961/22

II GSK 961/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
II SA/Go 1034/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-02-17
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1034/21 w sprawie ze skargi E. GmbH w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 22 września 2021 r. nr 0801-IOC-5066.9.2020.11.JOS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1034/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi E. w G. (strona skarżąca, skarżąca, strona, spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (DIAS, organ) z dnia 22 września 2021 r., nr 0801-IOC-5066.9.2020.11.JOS, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim (NLUCS, organ I instancji) z dnia 30 października 2020 r, w pkt II. umorzył postępowanie administracyjne, w pkt III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz strony skarżącej E. w G. kwotę 2.217 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 14 lutego 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili na drodze krajowej nr [...] (DPG G.) kontrolę ciągnika samochodowego marki MAN o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki KNAPEN o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący zestawem okazał do kontroli między innymi wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przewoźnikowi oraz dokumenty na przewożony towar. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca nie dysponuje wymaganym przez wskazane wyżej przepisy zezwoleniem na wwóz na terytorium RP odpadów bez wymaganego zezwolenia. W protokole z kontroli wskazano, że organizatorem transportu jest spółka będąca poprzednikiem prawnym strony skarżącej.
Decyzją z dnia 30 października 2020 r. NLUCS nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej tej decyzji, w zakresie zastosowania kary administracyjnej, organ wskazał art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7 pkt 1, art. 92a ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z art. 2 pkt 15 i pkt 35 oraz art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (rozporządzenie nr 1013/2006), a także art. 3 ust. 3, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (u.m.p.o.).
Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła odwołanie.
DIAS decyzją z dnia 22 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, przebieg dotychczasowo postępowania oraz przepisy powoływane przez organ I instancji, podtrzymując w pełni stanowisko tego organu. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony, DIAS wyjaśnił, że umowa przewozu podlega przepisom Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR). Z Konwencji CMR wynika szczególnie doniosły charakter listu przewozowego CMR co do określenia stron umowy przewozu. Ujęcie w nim strony jako nadawcy rodzi domniemanie, że była ona stroną umowy przewozu. Domniemania tego strona nie obaliła. Ponadto, skoro twierdzi, że odpady nie były załadowane w siedzibie spółki, należy wnioskować, że jest również stroną pośredniczącą - organizatorem transportu, na której ciążą szczególne obowiązki. W ocenie organu, spółka będąc organizatorem, jak i nadawcą odpadów, które miały być przetworzone bądź unieszkodliwione na terenie RP, winna dochować wszelkich starań, by na środek transportu były załadowane odpady o deklarowanym kodzie oraz pozyskać wszelkie pozwolenia, aby taki transport odbył się z poszanowaniem międzynarodowych i krajowych norm prawnych. Z przeprowadzonego postępowania wynika, iż spółka nie przedstawiła stosownych zezwoleń na międzynarodowy przewóz odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym DIAS wywiódł, że było to nielegalne nadanie odpadów oraz próba nielegalnego wwozu odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie DIAS nie do przyjęcia jest argument strony, że nie miała wpływu na proces załadunku, wskazując kierowcę jako głównego sprawcę powstałych nieprawidłowości. Skarżąca, organizując transport odpadów, powinna posiadać wiedzę umożliwiającą dokonanie oceny, czy przewożone odpady odpowiadają kategorii odpadów określonej w dokumentach przewozowych, a w razie niewywiązania się z nałożonych zobowiązań określonych w przedstawionych przepisach, powinna liczyć się z konsekwencjami za wwóz odpadów na terytorium RP bez zezwolenia. Wobec stwierdzonego w toku kontroli drogowej naruszenia dotyczącego nieokazania do kontroli wymaganych dokumentów, w ocenie DIAS zasadnym było nałożenie na podmiot organizujący wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia, stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. określonej w Ip. 4.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Zdaniem DIAS spółka wywodząc skutki prawne wynikające z art. 92c ust. 1 i ust. 2 u.t.d. powinna udowodnić okoliczności wskazane w tych przepisach, czego nie uczyniła. Sprawą przedsiębiorcy jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą uniemożliwiały nielegalny wwóz odpadów na terytorium innego kraju. Profesjonalny podmiot zajmujący się transportem odpadów na teren innych państw winien znać regulacje prawne związane z przemieszczaniem odpadów na terytorium Wspólnoty i powinien przewidywać, że odpady, które chce przetransportować winny być prawidłowo sklasyfikowane, zgodnie ze stanem faktycznym. Rolą zatem nadawcy oraz podmiotu organizującego transport odpadów jest pozyskanie stosownych pozwoleń odpowiadającym przepisom prawa oraz zawarcie z podmiotami dokonujących przemieszczania odpadów takich umów, w których zagwarantowana będzie spójność stanu faktycznego z przekazaną dokumentacją. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, brak było przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jednocześnie organ ten nie stwierdził, iż zaszły podstawy do umorzenie postępowania na podstawie pozostałych przesłanek wskazanych w art. 92c ust. 1 u.t.d.
Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne, zasądzając od organu koszty postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, ze podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki podniósł kwestię, która decyduje o dopuszczalności nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej ze względu na przedawnienie prawa do wydania decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z brzmieniem art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub; 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub; 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Sąd I instancji wskazał, że termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że z jego upływem wszczęte w sprawie postępowanie podlega umorzeniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie ujawnienie stwierdzonych naruszeń w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. miało miejsce w dniu 14 lutego 2019 r., to jest w dniu kontroli. Organ miał zatem wszelkie podstawy do wszczęcia postępowania wobec skarżącej spółki bezpośrednio po dacie kontroli (najpóźniej po otrzymaniu szczegółowych danych w piśmie GIS z dnia 5 marca 2019 r.). Tymczasem organ I instancji wszczął postępowania dopiero 22 czerwca 2020 r., co nie może być uznane, z przyczyn wyżej rozważonych, jako początek biegu przedawnienia. Sąd I instancji podniósł, że jeśli chodzi o termin końcowy biegu przedawnienia regulowanego rozważanym przepisem, to jest nim wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Podstawa do umorzenia, określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., może powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili, gdy zostanie wydana decyzja ostateczna. Sąd wskazał, że decyzja ostateczna w sprawie została wydana w dniu 22 września 2021 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 27 września 2021 r. Na bieg rozważanego terminu nie miała wpływu sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433 ze zm. i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 ze zm.). W ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sprawie rozpoczął bieg 15 lutego 2019 r. i uległ zawieszeniu w okresie od 13 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej. Od dnia 15 lutego 2019 r. do 12 marca 2020 r. upłynęło 391 dni (1 rok i 25 dni). Od 24 maja 2020 r. do 23 września 2021 r. upłynęło 487 dni (1 rok, 3 miesiące i 30 dni). Sąd Wojewódzki wskazał, że licząc termin przedawnienia nawet do daty wydania decyzji ostatecznej, a nie jej doręczenia, 2 letni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. upłynął przed datą wydania decyzji ostatecznej.
Wobec stwierdzonego z urzędu naruszenia prawa materialnego w sprawie, to jest art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że należało skargę w niniejszej sprawie uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92 c ust 1 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie przez Sąd, że 2 letni termin o którym stanowi art. 92 c ust 1 pkt 3 jest terminem przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy jest terminem przedawnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92 c ust 1 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie przepis art. 92c ust 1 pkt 3 u.t.d., w sytuacji gdy wszczęcie postępowania i nałożenie kary pieniężnej przez organ I instancji nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia, a błędnie zastosowana norma prawna nie wymaga doręczenia ostatecznej decyzji organu II instancji, bowiem w sytuacji rozpoznania sprawy organ ten bada jedynie prawidłowość jej ustalenia i w tym postępowaniu nie dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, która ukonstytuowała się z chwilą doręczenia decyzji organu I Instancji;
- art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 145 § 3, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie WIkp. z 30 października 2020 r. znak 418000-COC-1.48.63.2020.7 i umorzeniem postępowania administracyjnego, w wyniku dokonania przez Sąd nieprawidłowej kontroli na skutek wadliwego przyjęcia, że organy działały po upływie terminu określonego w art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte przed terminem przedawnienia i decyzja organu I instancji została doręczona przez jego upływem a organy działały w sposób prawidłowy,
co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej i umorzenie postępowania zamiast oddalenia skargi.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna – jako oczywiście bezzasadna – podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – zgodnie z zasadami rozporządzalności procesowej oraz związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że są one w sposób oczywisty pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
4. Naczelny Sąd Administracyjny – dokonując całościowej i zbiorczej weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych – przypomina skarżącemu kasacyjnie organowi, że rozstrzygnięcie przywołanych w nich wątpliwości interpretacyjnych – niezależnie od ich oczywistej bezzasadności lub pozorności – zostało definitywnie dokonane w wyroku z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. II GSK 170/23 i brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany wyrażonego w tym przedmiocie stanowiska.
W związku z powyższym należy ponownie stwierdzić, że zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., która sugeruje, że przepis ten w rozważanym zakresie, którego treść językowa jest jednoznaczna, jasna i zamknięta ("Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: (...) 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat."), miałby być podstawą rekonstrukcji znaczenia, zgodnie z którym jedynym limitatorem czasowym wykonania kompetencji do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jest moment wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawie, natomiast moment orzekania nie ma znaczenia, chyba że dojdzie do błędnego wszczęcia postępowania, pomimo upływu w momencie wszczęcia okresu ponad 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, jest pozbawiona normatywnych podstaw, stanowiąc nieuprawnioną próbę przeprowadzenia wewnętrznie sprzecznej i niezgodnej z obowiązującym kanonem interpretacyjnym wykładni prawa.
Regulacja powyższa, jako mająca charakter kompetencyjny, podlega bowiem zasadzie wykładni restryktywnej, która nie dopuszcza rozszerzania, ograniczania lub modyfikowania jej językowej treści. Nie jest zatem dopuszczalna operacja swoistego uzupełnienia brzmienia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. przez wprowadzanie niewyrażonego w jego treści zastrzeżenia, że umorzeniu podlega jedynie postępowanie wszczęte z naruszeniem terminu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, natomiast w razie wszczęcia postępowania przed upływem tego terminu postępowanie to może toczyć się także po jego upływie oraz zakończyć się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty.
Analiza treściowa art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. prowadzi zatem do kategorycznego wniosku, że przepis ten przewiduje dwa odmienne momenty przerwania biegu terminu przedawnienia kompetencji organu do wszczęcia postępowania oraz orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. O ile bieg terminu przedawnienia kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie zostaje przerwany w dniu skutecznego wszczęcia postępowania, przypadającego w okresie przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa, o tyle bieg terminu przedawnienia kompetencji do orzekania przerywa, przypadający również przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia deliktu, dzień wydania orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie co do istoty sprawę w pierwszej lub drugiej instancji. W odniesieniu jednak do obydwu instytucji przedawnienia kompetencji właściwego organu początek oraz koniec biegu terminu przedawnienia jest wyznaczony jednakowo. Termin dwuletni biegnie od dnia ujawnienia naruszenia prawa do dnia upływu dwóch lat od tego dnia, co oznacza, że zarówno organ, który ma zamiar wszcząć postępowanie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jak i organ, który skutecznie wszczął tego rodzaju postępowanie, są zobowiązane do przestrzegania oraz sankcjonowania – niezależnie od instancji – skutków upływu terminu dwuletniego od dnia ujawnienia naruszenia prawa. Skutki te polegają natomiast na wygaśnięciu kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary lub do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy merytorycznie oraz na powstaniu obowiązku niewszczynania postępowania albo umorzenia postępowania już wszczętego.
W pełni uzasadniona jest zatem wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 170/23. Skład orzekający NSA stwierdził zasadnie w przedmiotowej sprawie, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 92a ust. 1 u.t.d., która dokonuje redukcji instytucji przedawnienia kompetencji organu jedynie do czynności wszczęcia postępowania, natomiast obowiązek umorzenia już wszczętego postępowania wiąże z sytuacją, gdy organ wbrew zakazowi wszczęcia postępowania po upływie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa wyda jednak postanowienie o wszczęciu postępowania i bezpodstawnie prowadzi postępowanie. Interpretacja tego rodzaju, niezależnie od nielogicznych i dysfunkcjonalnych założeń stojących u jej podstaw, dodatkowo jest sprzeczna z konstrukcją racjonalności wypowiedzi normatywnych prawodawcy oraz zasadą legalności działania organów władzy publicznej. Przyjmując tok rozumowania organu odwoławczego, należałoby przyjąć, że ustawodawca zakłada już w treści przepisu i czyni przedmiotem bezpośredniej regulacji stany faktyczne, które obejmują sprzeczne z prawem wszczynanie postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, pomimo iż fakt upływu dwóch lat od chwili ujawnienia naruszenia prawa (najczęściej w dniu kontroli i sporządzenia odpowiedniego protokołu) jest obiektywnie weryfikowalny i co do zasady bezsporny. Nie jest także przekonującym i istotnym prawnie argumentem okoliczność, że ustawodawca w przepisach art. 92b ust.1, art. 95c ust. 1 lub art. 95e ust. 1 u.t.d. ustanowił odmienną regulację w zakresie przedawnienia kompetencji do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji (kary pieniężnej "nie nakłada się"). Powyższe przepisy stanowią odrębne jednostki redakcyjne oraz dotyczą innych kategorii kar pieniężnych, a ponadto – co jest najistotniejsze – przewidują tylko jeden rodzaj przedawnienia kompetencji, to jest kompetencji do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, natomiast nie regulują kwestii przedawnienia kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie. Trzeba również dostrzec, że terminy przedawnienia przewidziane w art. 95c ust. 1 lub art. 95e ust. 1 u.t.d. są zróżnicowane (2 lata lub 5 lat), a początek ich biegu jest związany z dniem popełnienia czynu. Dalsza argumentacja wspierająca uznaną za błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest pozbawiona istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie.
W związku z powyższymi ustaleniami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ w sprawie, której dotyczy skarga, do ujawnienia naruszenia prawa doszło w dniu 14 lutego 2019 r., natomiast skarżony organ odwoławczy wydał decyzję nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną dopiero 22 września 2021 r., zaskarżona decyzja powinna była uchylić decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co zostało następczo uwzględnione przez Sąd a quo, który zastosował przepis art. 145 § 3 p.p.s.a.
5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
-----------------------
2