II GSK 954/22

II GSK 954/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III SA/Kr 880/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Sułkowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 880/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 18 czerwca 2018 r. nr XLIX/305/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 880/21, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 18 czerwca 2018 r. nr XLIX/305/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na, terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:
Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę z dnia 18 czerwca 2018 r. nr XLIX/305/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Prokurator Okręgowy w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej powoływanej jako: "u.w.w.t."). w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Sułkowice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. - w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. § 131 ust. 1 i § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Prokurator wskazał, że brak uzasadnienia projektu uchwały uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t., czyniąc opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ocena ta dokonywana jest w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Prokurator wskazała, że chodzi m.in. o obowiązek podejmowania przez Radę Miejską w Sułkowicach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązek uwzględniania przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Ponadto Prokurator zarzuciła w skardze istotne naruszenia prawa, tj. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Zasad techniki prawodawczej polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 2 ust. 1 uchwały treści art. 12 ust. 3 u.w.w.t.; a także naruszeniu art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3, 4 i 5 uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Sułkowice wniósł o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. Organ nie zgodził się z zarzucanym istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 3 u.w.w.t. i w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, wyjaśniając że § 2 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały dotyczą ogródków piwnych, a celem wprowadzonych regulacji było ujęcie "ogródka piwnego" jako miejsca sprzedaży, a co za tym idzie objęcie go zasadami dotyczącymi wymaganej odległości od obiektów chronionych. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że na skutek nieodpowiedniego uzasadnienia projektu uchwały brak jest realnej możliwości prawidłowego zaopiniowania jej przez organy pomocnicze, przedstawicieli sołectw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę Prokuratora stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.- nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
WSA podkreślił, że rzeczą rady gminy było ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
Sąd I instancji zaznaczył, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie.
Zdaniem WSA, wobec braku motywów działania organu co do wyboru konkretnych rozwiązań (tu: maksymalnej ilości zezwoleń oraz odległości od punktu sprzedaży) nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
Sąd I instancji uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia takiej a nie innej maksymalnej ilości zezwoleń.
Zasadne były również zarzuty Prokurator, że uchwała w części § 2 ust. 4 i 5 naruszała art. 12 ust. 1 i 3 u.w.w.t. poprzez określenie warunków prowadzenia sprzedaży w ogródkach piwnych. Ustawodawca odróżnił te dwie kategorie, tj. zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a te ostatnie należały tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegały kompetencji prawodawcy lokalnego.
Odnosząc się natomiast to argumentów organu, że w istocie zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie zmian w poprzedniej uchwale - WSA zauważył, że każdorazowo ocenie podlega całość przyjętych rozwiązań, a nie tylko ich wycinek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Sułkowicach, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnie to jest:
a) art. 12 ust. 1, 3, 5, i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - dalej zwane: "r.z.t.p." (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że wskazane wyżej przepisy pozwalają przyjąć, że § 1 i § 2 ww. uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów w sposób arbitralny i bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego przez § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, według Sądu uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania czyniąc opiniowanie pozornym, oraz przez organy nadzoru i przez sądy administracyjne w toku kontroli, w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy, podczas gdy ww. przepisy nie zostały naruszone a ich właściwa wykładnia pozwala uznać, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania ustawowe w zakresie poprawnego uzasadnienia uchwały;
b) art. 12 ust. 1 i 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej zwana: "u.s.g." oraz art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne uznanie, że istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie nieważności uchwały jest dopuszczenie w § 2 ust. 4 i 5 uchwały prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w ogródkach piwnych, ponieważ stanowi to według Sądu I instancji określenie warunków prowadzenia sprzedaży, podczas gdy wymienione wyżej przepisy pozwalają na wskazanie ogródków piwnych jako elementu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi i błędnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów została podjęta w sposób arbitralny, bez właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego przez § 143 w zw. z § 133 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, co według Sądu uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania czyniąc opiniowanie pozornym, oraz przez organy nadzoru i przez sądy administracyjne w toku kontroli, w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji całości akt sprawy, a więc wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach, w tym również treści protokołu z zebrań wiejskich opiniujących zaskarżoną uchwałę, opinii Komisji Rady Miejskiej w Sułkowicach oraz protokołu z sesji Rady Miejskiej w Sułkowicach z 18 czerwca 2018 r., czego sąd nie zrobił.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prokurator Okręgowy w Krakowie nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.
Zgodnie natomiast z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady Miejskiej w Sułkowicach podjęła uchwałę z dnia 18 czerwca 2018 r. nr XLIX/305/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli wyroku Sądu I instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 18 czerwca 2018 r., gdyż WSA w Krakowie uznał, że nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestią wymagającą oceny jest zatem to, czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.w.t.). Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wskazać należy, że zarówno judykatura jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają - w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego - dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).
Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA; I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Należy zauważyć, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.
Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Należy zauważyć, iż w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu że odbyła się jakakolwiek dyskusja merytoryczna radnych dotycząca projektowanej uchwały. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 18 czerwca 2018 r. dotyczącego m.in. ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Sułkowice miejsc sprzedaży tych napojów - wynika tylko tyle, że uchwała została przedstawiona i poddana pod głosowanie. Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Trafnie zauważył również WSA w Krakowie, iż z protokołów z Zebrań Wiejskich (Zebrań Osiedla) nie wynika, aby przedstawiano przyczyny ustalenia takiej a nie innej ilości maksymalnych zezwoleń na sprzedaż. Z protokołów wynika jedynie, że "musi być opinia mieszkańców".
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Powody te powinny być rzetelnie umotywowane z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd I instancji słusznie zauważył, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Ustawodawca nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 463/20), chociaż kryterium odległości jest najczęstszym (jak wynika z analizy orzeczeń organów ochrony prawnej) parametrem branym pod uwagę przy określaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu. Istotne jest aby zasady te zostały opisane w uzasadnieniu uchwały. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości nie mniejszej niż 50 m od wymienionych w uchwale obiektów chronionych (§ 2 pkt 2 uchwały). W aktach administracyjnych brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy odległość 50 m liczona w sposób wskazany w uchwale jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy.
W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 1, 3, 5, i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p.
Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 12 ust. 1 i 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., poprzez błędne uznanie, że istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie nieważności uchwały jest dopuszczenie w § 2 ust. 4 i 5 uchwały prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w ogródkach piwnych należy zauważyć, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie wynika dla rady gminy upoważnienie do uzupełnienia przepisów ustawowych. Rada gminy posiada znaczną swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest to jednak aż taka swoboda, która pozwalałaby jej tworzyć prawo, kierując się wyłącznie celem ustawy, a nie przyznanymi jej w ustawie kompetencjami.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż § 2 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 u.w.w.t., która upoważnia organ gminy do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych co należy do materii ustawowej. Organ gminy nie jest zatem uprawniony do określania lokali, w których możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie może on określać wymogów dla pomieszczeń, w których ma być prowadzona taka sprzedaż gdyż leży to w gestii ustawodawcy.
W niniejszej sprawie § 2 ust. 4 przewiduje dopuszczenie sprzedaży alkoholu w ogródkach piwnych definiując co jest ogródkiem piwnym. W rzeczywistości reguluje warunki architektoniczne jakim winny odpowiadać miejsca sprzedaży alkoholu (tzn. ogródki piwne). Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art.12 ust. 3 u.w.w.t.
Nie ulega też wątpliwości, że na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca odróżnia "zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" od "warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Najlepszym tego potwierdzeniem jest fakt, że z dniem 9 grudnia 1996 r. w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy rozszerzono kompetencje rady gminy, dodając określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych i z dniem 9 listopada 2002 r. z tego rozszerzenia zrezygnowano. Określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy zatem do materii ustawowej, a nie do prawodawcy lokalnego. Pośrednio wskazuje na to również art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 998/23).
Zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w pkt. 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej są również bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższy przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, ani nie stanowił przedmiotu dokonanej przezeń wykładni, w konsekwencji nie mógł zostać naruszony. Sąd I instancji nie miał podstaw by kontrolować legalność zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie. Przedmiotem kontroli WSA w Krakowie w tym postępowaniu nie była kontrola rozstrzygnięcie nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem.
Z przedstawionych powodów, zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 i 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.
Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Trzeba również podkreślić - co nie mniej istotne - że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy, a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.