II GSK 948/22

II GSK 948/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1106/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-04-13
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 4, art. 18 art. 92a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1106/20 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lipca 2020 r. nr BP.501.1045.2020.1001.DL1.6627 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1106/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę G.S. (strona, strona skarżąca, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ odwoławczy) z dnia 24 lipca 2020 r., nr BP.501.1045.2020.1001.DL1.6627, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego w postaci:
1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 "ust. 4a b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie "Bolt", wykonanie tego przejazdu przez kierowcę E. T., nie zaś przez Skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na Skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez Skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;
2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 "ust. 4 a b" u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy, polegającego na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie "Bolt", świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;
3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego;
4) niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi "skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lipca 2020 roku", przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer; jednocześnie wskazano, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Krakowie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
III. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz podniesione zarzuty. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).
2. Mając na względzie powyższe zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzając ich oczywistą bezzasadność.
3. W pierwszej kolejności formalnemu oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 "lit. a i c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Ocena powyższych zarzutów na tle analogicznych stanów faktycznych została już dokonana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 238/21; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., II GSK 1170/21; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., II GSK 1511/21; wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r., II GSK 2506/21), a zatem nie ma potrzeby powtarzania zasadniczych tez argumentacyjnych w tym zakresie.
Wystarczy jedynie przypomnieć, że po pierwsze nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy, po drugie zaś – pomijając oczywiście błędne wskazanie w podstawie kasacyjnej "lit. a" jako wzorca kontroli w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – nie mogą zostać uznane za formalnie prawidłowo skonstruowane zarzuty kwestionujące niepełność wyjaśnienia lub ustalenia stanu faktycznego sprawy, które sprowadzają się w istocie do pozbawionej racjonalnego uzasadnienia polemiki. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zarówno skarżony organ, jak i Sąd pierwszej instancji, w sposób dostatecznie przekonujący wyjaśniły przesłanki, na podstawie których przyjęto, że ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające do uznania, że skarżący faktycznie wykonywał czynności z zakresu działalności gospodarczej w dziedzinie krajowego transportu drogowego, o którym mowa art. 4 pkt 1 u.t.d., a dla tego rodzaju kwalifikacji prawnej nie miały prawnego znaczenia okoliczności związane z trwałym, ciągłym lub zorganizowanym charakterem tej działalności lub uzyskaniem odpowiedniego wpisu ewidencyjnego lub rejestrowego, albo z zasadami działania aplikacji mobilnej, która została wykorzystana do złożenia i przyjęcia oferty przewozu.
4. W drugiej kolejności oddalono zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. "4 a b" u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d., art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006.
W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli. W tej sytuacji – na tle stanu faktycznego sprawy oraz wykładni prawa materialnego, wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – jako oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty błędnej subsumpcji lub wadliwej konkretyzacji wskazanych wyżej przepisów.
Nie jest zatem możliwy do uwzględnienia zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, i art. 4 pkt 6a u.t.d. przez przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie wykonywała przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.), skoro – w świetle niezakwestionowanej wykładni powyższych przepisów na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy – strona ta niewątpliwie wykonywała osobiście czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.), a wykonany przez nią przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, niezależnie od tego, że był to nielegalny przewóz okazjonalny, podjęty wbrew nakazowi, o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., do którego nie miało zastosowanie wyłączenie z art. 18 ust. 4b u.t.d. W sensie szerokim i technicznym był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego, której zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostało pozytywnie zweryfikowane.
Wadliwie skonstruowany i w zasadniczej części pozbawiony prawnej relewancji w przedmiotowej sprawie okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej błędnie powiązał przepis art. 92a ust. 1 z art. 92a ust. 6 u.t.d., podczas gdy ten pierwszy – w zakresie podstawy nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – jest powiązany z przepisem art. 92a ust. 7 u.t.d. oraz załącznikiem nr 3 do u.t.d. W tym zakresie podniesiony zarzut podlega więc formalnemu oddaleniu. Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. "4 a b" u.t.d., ponieważ w rozważanym tekście prawnym nie ma tego rodzaju jednostki redakcyjnej.
Niezrozumiały i oczywiście błędny jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (wersja przekształcona: Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 88 ze zm.) przez uznanie, ze "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób).
Stawiając powyższy zarzut, strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że ww. rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym akcie definicje terminów: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE.
5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2