II GSK 946/22

II GSK 946/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Jyż
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1458/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-17
II GZ 240/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 176, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1458/20 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 maja 2020 r. nr EA-I-286/121/20 w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji detektywa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.P. na rzecz Komendanta Głównego Policji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1458/20, oddalił skargę D.P. (dalej: skarżący) na decyzję Komendant Głównego Policji z dnia 28 maja 2020 r., nr EA I-286/121/20 w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji detektywa.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi (dalej: Komendant Wojewódzki, organ I instancji) decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr WA-LD-633/21/03/19, zawiesił skarżącemu prawa wynikające z licencji detektywa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], w przedmiocie zawieszenia praw skarżącego wynikających z licencji detektywa, w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym dotyczącym popełnienia przez niego przestępstwa umyślnego. W toku postępowania skarżącemu został bowiem postawiony zarzut popełnienia czynu określonego w art. 267 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 383; dalej: k.k.) polegającego na tym, że w okresie od 17 maja 2017 r. do 2 czerwca 2017 r., w Łodzi, będąc właścicielem biura detektywistycznego, podczas świadczenia usług detektywistycznych wykonywał czynności ustawowo zastrzeżone dla organów i instytucji państwowych polegające na założeniu urządzenia elektronicznego w postaci lokalizatora GPS w samochodzie marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].
Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: Komendant Główny, KGP, organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., nr EA I-449/401/19, uchylił decyzję Komendant Wojewódzkiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, czym naruszył gwarancje procesowe strony.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r., nr WA-LD-633/21/03/20, zawiesił skarżącemu prawa wynikające z licencji detektywa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Komendant uzyskał informację z Sądu Rejonowego [...], że wydany w dniu 5 września 2019 r. wyrok nakazowy wobec skarżącego stracił moc, w związku z wniesionym sprzeciwem, co oznacza, że dalsze postępowanie karne prowadzone jest w trybie zwykłym. Ponadto organ wskazał, że wpłynął do niego akt oskarżenia, z którego wynika, że w okresie od 10 czerwca 2019 r. do 24 lipca 2019 r. w Łodzi, skarżący, będąc właścicielem biura detektywistycznego, podczas świadczenia usług detektywistycznych, wykonywał czynności ustawowo zastrzeżone dla organów i instytucji państwowych polegających na założeniu urządzenia elektronicznego w postaci lokalizatora GPS w samochodzie osobowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], tj. czyn określony w art. 267 § 3 k.k.
Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 28 maja 2020 r., nr EA I-286/121/20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 129 ze zm.; dalej: ustawa o usługach detektywistycznych, u.u.d.) utrzymał w mocy decyzję Komendant Wojewódzkiego.
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji przeciwko skarżącemu toczyły się dwa postępowania o podobne czyny, tj. z art. 267 § 3 k.k. i art. 45 u.u.d., w okresach od 17 maja 2017 r. do 2 czerwca 2017 roku, a także od 10 czerwca 2019 r. do 24 lipca 2019 r. Następnie Sąd zauważył, że w oparciu o analizę ustawy o usługach detektywistycznych, detektyw nie ma przyznanych szczególnych uprawnień i założenie urządzenia elektrycznego w postaci lokalizatora GPS w samochodzie osobowym bez zgody właściciela, może stanowić przestępstwo typizowane w art. 267 § 3 k.k. i art. 45 u.u.d. Konsekwencją takiego zachowania, zgodnie z art. 38 ust. 2 u.u.d. jest możliwość, a nie obowiązek zastosowania instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji detektywa. Zdaniem Sądu, niezbędne w takich okolicznościach jest zebranie całego materiału dowodowego i ustalenie wszystkich okoliczności sprawy, aby odpowiedzieć na pytanie czy interes strony przejawiający się w możliwości wykonywania działalności detektywistycznej przeważa nad interesem społecznym.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zaś sam stan faktyczny ustalił prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie interes społeczny przeważa nad interesem strony i uzasadnia zawieszenie praw wynikających z licencji detektywa. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyjaśnił swoje stanowisko wyważając przy tym odpowiednio interes społeczny z interesem skarżącego.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
III
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący bezprawnie zainstalował w cudzym pojeździe urządzenie służące do pozyskiwania informacji o trasie jazdy i tym samym o miejscu przebywania danej osoby, co jest niedozwolone i stanowi czyn zabronionym, o którym mowa w art. 267 § 3 k.k.;
b) art. 7 k.p.a. i zawartego w nim domniemania pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wskaże się, że także załatwienie sprawy kolidowałoby z oznaczonym istotnym interesem społecznym lub przekraczałoby faktyczne możliwości organu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt a petitum skargi kasacyjnej, czyli naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zarzut ten został skonstruowany nieprawidłowo. Zauważyć bowiem należy, iż art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami tzw. wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10, 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem innych przepisów. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych wyżej przepisów. Jednocześnie należy wskazać na całkowitą bezzasadność powiązania w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej przepisu art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji nie może bowiem, co do zasady, naruszyć łącznie tych przepisów. Jest to oczywiste w świetle ich treści, która w pierwszym przypadku stanowi o oddaleniu skargi, a w drugim o jej uwzględnieniu. Z logicznego punktu widzenia nie można zatem jednocześnie uwzględnić i oddalić skargi, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność takiego stanowiska. Każdy z tych przepisów może być odrębną podstawą skargi kasacyjnej, ale który i w jakim zakresie, to zależy wyłącznie od strony, bowiem ona wyznacza zakres i kierunki postępowania kasacyjnego. Sąd drugiej instancji jest związany stanowiskiem strony i z urzędu nie może dokonywać modyfikacji jej stanowiska.
Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w pkt b petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, iż skarżący powołał w nim przepis rozbieżny z uzasadnieniem motywującym omawiany zarzut. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem naruszenie "art. 7 k.p.a. i zawartego w nim domniemania pozytywnego załatwienia sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że art. 7 k.p.a. formułuje zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaś przywołane przez skarżącego kasacyjnie domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy skarżący miał prawdopodobnie zamiar odnieść do wyrażonej w art. 7a k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Konsekwentnie należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie wskazał niewłaściwy przepis w stosunku do argumentacji podniesionej na poparcie jego naruszenia, czyniąc tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej wadliwym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis ten nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z odpowiednimi przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien zawierać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania, jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. (por. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1057/21; 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1239/19; 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1003/18). Wobec braku powiązania zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a. należało stwierdzić wadliwość tak postawionego zarzutu i tym samym stwierdzić jego niezasadność.
Biorąc powyższe pod uwagę, skarga kasacyjna nie mogła podważyć prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).