II GSK 944/10

II GSK 944/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Jagielska /przewodniczący/
Maria Myślińska
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 188/10 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2010-05-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  § 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 176, art. 183 § 1,2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 80,  art. 107 § 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 2 ust. 1,2, art. 7 ust. 1,
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Po 188/10 w sprawie ze skargi J. D. – G. R. "A.-D." na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Po 188/10, wydanym w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności bezpośrednich z sankcjami po wznowieniu postępowania, w punkcie 1) uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] listopada 2009 r.; w punkcie 2) zasądzono od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych; w punkcie 3) określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 9 czerwca 2004 r. J. D., dalej "skarżący" złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował do dopłaty działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 11,82 ha w ramach Jednolitej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Po weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu 4 października 2004 r. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Niniejszą decyzją udzielono płatności w ramach Jednolitej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r.
Podczas obsługi wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok w trakcie kontroli administracyjnej ujawniono na podstawie wizualizacji powierzchni na obrazie ortofotomapy, iż część deklarowanych gruntów nie kwalifikuje się do udzielenia płatności. Wobec tego w dniach [...] i [...] lipca 2008 r. gospodarstwo rolne skarżącego poddano kontroli na miejscu, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). W wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu przez Regionalne Biuro Kontroli zostały stwierdzone nieprawidłowości ujawniające, iż w 2004 roku część deklarowanych działek ewidencyjnych nie było użytkowanych rolniczo na dzień [...] czerwca 2003 r. Dokumentacja fotograficzna zebrana w sprawie ujawniła brak spełnienia ww. warunku w odniesieniu do niektórych działek, gdyż na terenie działek znajdowały się jak stwierdzili kontrolujący drogi, skarpy, las, tereny bagienne porośnięte roślinnością wieloletnią, leżące suche konary porośnięte mchem, stawy, betonowe drogi, domek letniskowy, regularne zalesienie na groblach oraz tereny trwale zalane wodą – jeziora.
W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uznał za zasadne wznowić z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok i w dniu [...] stycznia 2009 r. wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2004 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uchylił decyzję z dnia [...] października 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na ten rok z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.
Na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor W. Oddziału ARiMR w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na 2004 rok, działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym. Jak wskazał organ, powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wyznaczona przez ARiMR na podstawie obrazu ortofotomapy w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] ujawniła brak rolniczego wykorzystania tych gruntów. Okoliczność tą ma potwierdzać również przeprowadzona w dniach [...] i [...] lipca 2008 r. kontrola w gospodarstwie rolnym skarżącego oraz sam skarżący, który przyznał, że z uwagi na dynamikę następstw ekologicznych oraz działalność bobrów, które likwidują drożność urządzeń melioracyjnych, a tym samym powodują czasowe zalewanie znacznych obszarów na powierzchni ww. działek ewidencyjnych nie była prowadzona działalność rolnicza. Zgodnie natomiast z art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, beneficjentem płatności jest: 1. posiadacz gospodarstwa rolnego, w ramach którego posiada grunty rolne; 2. grunty te utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz 3. łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha. Stosownie zaś do art. 143b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001(Dz.U. L 270 z 21.10.2003 str. L ze zm.) do przyznania płatności w ramach systemu Jednolitej Płatności Obszarowej kwalifikują się działki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zatem działki ewidencyjne w stosunku do których stwierdzono, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., powinny zostać wyłączone od przyznania płatności do gruntów rolnych na 2004 rok, jako nie spełniających kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na sankcje finansowe wynikające z zaskarżonej decyzji. Są one w ocenie organu zgodne z regulacjami zawartymi przepisach Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. L 328, z 17.12.2003, ze zm.) i Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 z 12.12.2001, ze zm.)
Od tej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. który, jak to wskazano na wstępie, decyzję tę uchylił.
Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, postępowanie w przedmiocie wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym przepisami prawa krajowego i prawa unijnego, tworzącymi spójny system. Oznacza to między innymi, że w tym postępowaniu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym odrębnie przepisami prawa wspólnotowego mającym pierwszeństwo stosowania z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi o tym wprost art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Niemniej jednak postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie płatności ze środków unijnych, pomimo przerzucenia ciężaru dowodu na producenta rolnego występującego o dopłaty nadal oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej (materialnej), co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu (z większym udziałem strony postępowania) odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Na organie spoczywać będzie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Według Sądu pierwszej instancji faktem jest, iż okoliczności związane ze zmianą stanu działek nie zostały przez skarżącego dowiedzione, ale już sam fakt podania logicznych argumentów przez stronę winno w ocenie Sądu być podstawą do dalszego wyjaśnienia wskazanych okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem WSA uznanie za niewiarygodne oświadczenia skarżącego bez wnikliwszego sprawdzenia zawartych w nich informacji stanowi o nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie musi odpowiadać zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Stwierdzenie, iż dowód w postaci oświadczeń strony jest sam w sposobie niewiarygodny, bądź pominięcie go przeczy wskazanym zasadom.
W ocenie WSA organ administracji nie udowodnił, że zaistniały stan z czasu kontroli w 2008 r. istniał również w 2003 r. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek złożony przez skarżącego w 2004 r. był weryfikowany pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz poddany kontroli administracyjnej. Na podstawie tych kontroli w 2004 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Zdaniem WSA, przy takiej kontroli wykryte zostałyby nieprawidłowości w postaci istnienia na zgłoszonych działkach jezior i dróg, które znajdują się w ewidencji gruntów. Zatem obowiązkiem organu było wezwać skarżącego do podania wszelkich znanych mu okoliczności, które mogłyby pozwolić na sprecyzowanie jego informacji, a także uruchomić z urzędu postępowanie dowodowe umożliwiające ich potwierdzenie.
Wobec powyższego WSA uznał, że decyzja organu administracji nie wyjaśnia i nie precyzuje ustaleń organu według których, działki rolne skarżącego oznaczone jako B, E, I i J w całości nie spełniają kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Także akta postępowania nie zawierają dowodu, z którego wynika za pomocą jakiej techniki obliczeń ustalono, że dokładnie całe działki są pokryte "jeziorami". Brak w aktach sprawy dowodów, na podstawie których poczynione zostały ustalenia faktyczne w tym zakresie, uniemożliwia nie tylko sądowi kontrolę oceny wiarygodności dowodów, ale także stronie kwestionowanie ich wiarygodności.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenie nr 1782/2003 utraciło moc dnia 1 stycznia 2009 r. na podstawie art. 146 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. UrzUEL. 2009 r. Nr 30 str. 16), a rozporządzenie nr 1973/2004 utraciło moc dnia 1 stycznia 2010 r. na podstawie art. 96 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. UrzUEL. 2009r. Nr 316 str. 27). Także ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru utraciła moc dnia 27 lutego 2007 r. na podstawie art. 59 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. 2007 r. Nr 35 poz. 217). Przy czym zgodnie z art. 53 cyt. ustawy do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem chwili wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już rozporządzenie Rady nr 1782/2003. Nie obowiązywała także ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające w szczególności z błędnego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., iż organ nie wykazał, że działki objęte wnioskiem skarżącego w I instancji nie kwalifikowały się do udzielenia płatności, co spowodowało uznanie przez ten Sąd, iż przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego polegające na nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Dokonane przez Sąd błędne ustalenia stanu faktycznego oraz wykładnia i zastosowanie wspomnianych wyżej przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez uwzględnienie skargi J. D. w oparciu o przesłanki niemające uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Jak podnosi skarga kasacyjna, wnosząc o przyznanie płatności w roku 2004 wnioskodawca wskazać powinien takie działki, które spełniają kryteria uprawniające do uzyskania płatności we wskazanej wyżej dacie. Natomiast skarżący składając wniosek w 2004 r. oświadczał jedynie, że działki przez niego wskazane odpowiadają wymogom uprawniającym do przyznania płatności. Poza tym okoliczność, że działki wskazane przez skarżącego, nie zostały poddane kontroli w terenie w roku 2004, nie oznacza, iż w sytuacji, gdy organ poweźmie informacje na temat stanu tych działek w przyszłości nie może przeprowadzić kontroli dotyczącej ich stanu również w przeszłości tj. na dzień 30 czerwca 2003 r. i to z konsekwencjami wynikającymi z takiej kontroli dla beneficjenta. Zdaniem kasatora dopiero podczas rozpatrywania wniosku beneficjenta o przyznanie płatności na rok 2007 ujawniono na podstawie obrazu ortofotomapy, że część deklarowanych przez wnioskodawcę działek nie kwalifikuje się do przyznania płatności.
Ponadto Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji według którego, organy nie zbadały sprawy wnikliwie biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy w tym także twierdzenia beneficjenta. Zdaniem organu to właśnie twierdzenia skarżącego są dowolne i nie poparte żadną rzetelną argumentacją czy dowodami. Zupełnie dowolne jest twierdzenie, że działalność bobrów spowodowała zmianę na spornych działkach dopiero po roku 2004.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że z art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Brak bowiem sformułowania odpowiednich zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, zwłaszcza odnośnie do potencjalnej istotności wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełniejsze odniesienie się do tak podniesionej kwestii (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I FSK 2019/09). W kontekście zaś konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że "wpływ", o którym w nim mowa, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1333/09) oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Istotne jest również, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy bowiem wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 923/07).
W związku z tym, że skarżący oparł zarzuty skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wskazanych w przepisie art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności odnieść się należy do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem - w kontekście kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego - oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stanowiący podstawę wydanego wyroku stan faktyczny sprawy jest bezsporny lub, gdy jego ustalenia nie zostały skutecznie podważone poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd.
Odnosząc się do kierowanego wobec faktycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z przepisu tego wynika, iż uwzględniając skargę na decyzję Sąd ją uchyla w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. nie miał zatem obowiązku wykazania, że wytknięte naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. Sąd przekonywująco wykazał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało, a uchylając decyzję przedstawił w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną sprawy oraz dał wskazania, co do dalszego postępowania.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że wedle jego oceny, postępowanie administracyjne nie doprowadziło do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego dającego podstawę do jednoznacznego przyjęcia, że działki rolne zdeklarowane przez skarżącego do płatności na 2004 r. (tj. działki oznaczone jako B, E, I i J), na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były wykorzystywane rolniczo i nie były utrzymywane na tę datę w dobrej kulturze rolnej. Podważając ustalenia faktyczne w sprawie, Sąd I instancji konfrontował datę, w której w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu – lipiec 2008 r. – z datą wskazywaną przez organy administracji, jako graniczna z punktu widzenia oceny utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej – 30 czerwca 2004 r. – wskazując, jako istotną z punktu widzenia oceny zasadności stanowiska organów administracji publicznej, kwestię skutków upływu czasu. Sąd wskazał więc, że w tym względzie, nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, jak również, że nie wykorzystano informacji o dowodach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W sprawie nie zostały więc wyjaśnione wszystkie okoliczności sporne, a część ustaleń faktycznych nie znajduje oparcia w dowodach. Według Sądu I instancji uzasadniało to ocenę, że organ administracji naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, a jego stanowisko nie zostało przedstawione w przekonującym uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).
W postępowaniu kasacyjnym skuteczne kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest uzależnione od wykazania, iż bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji, gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mógłby być uznany za zasadny, gdyby autor skargi kasacyjnej wykazał, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wbrew jednak zarzutowi i argumentacji skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykazano jednak, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontekście istoty sporu w sprawie stwierdzić więc należy, że organ administracji publicznej nie wykazał jednoznacznie, że w 2004 r. skarżący nie użytkował rolniczo wskazanych gruntów rolnych, tj. działek oznaczonych jako B, E, I i J. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie których Sąd I instancji zarzucił organowi administracji publicznej pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Przepis art. 7 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca ustanowił zasadę prawdy obiektywnej, obliguje organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan faktyczny sprawy był zgodny z rzeczywistością. Z przepisem tym, w ścisłym związku pozostaje regulacja zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., konsekwencją obowiązywania której jest adresowany do organu administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Dokonując takiej oceny organ winien więc wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Wskazując na konkretne uchybienia organu administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego Sąd I instancji wskazał jednocześnie na konieczność przeprowadzenia konkretnych, dodatkowych dowodów niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, które organ winien przeprowadzić z urzędu. Prawidłową ocenę, czy sporne działki rolne były przez skarżącego utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2004 r., i w konsekwencji, czy producentowi rolnemu przysługiwała płatność bezpośrednia do tych gruntów, uzależnił od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w obrębie którego autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wyjaśnić należy, że przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, są przepisami prawa procesowego, nie zaś jak przepisami prawa materialnego.
W konsekwencji, tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, w kontekście wyżej już przywołanych argumentów formułowanych na gruncie art. 174 i art. 176 p.p.s.a., jak również w odniesieniu do oceny trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie może realizować skutku zamierzonego przez jego autora.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), wskazać należy, że sposób jego sformułowania i skonstruowania wskazuje na to, że jest on adresowany wobec ocen formułowanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podnosząc w tej mierze, że nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, wyjaśnić należy, że kwestionowanie ocen formułowanych przez sąd administracyjny mogłoby skutkować obowiązkiem odniesienia się do zarzutu skargi kasacyjnej w sytuacji, gdyby w niespornych okolicznościach faktycznych sprawy (te zaś skutecznie zostały przez Sąd I instancji podważone), nastąpiło poprzez postawienie zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Abstrahując od powyższego podkreślić również należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej do postępowań w sprawach przyznania płatności, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.). Z akt sprawy wynika, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z [...] października 2004 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. stała się ostateczna. Postanowieniem z 20 stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wznowił z urzędu postępowanie sprawie. W kontekście wskazanych okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy organ administracji powinien był stosować więc przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a nie przepisy ustawy z 18 grudnia 2003 r.
Również z tego powodu, trafnie wskazując na konsekwencje obowiązywania wskazanego przepisu intertemporalnego, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 2 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy.
W kontekście istoty sporu w sprawie, w tym zwłaszcza argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji ostatecznej Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., abstrahując od wyżej już przywołanych argumentów wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli: – posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP, – utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami, – został mu nadany nr identyfikacyjny. Tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw. Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4 Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. "Roczną kopertę" dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.
Z powyższego wynika więc, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".
W tej mierze podkreślić należy, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. powołując się na art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 odsyła do jego "zdania drugiego", na gruncie którego "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych".
Regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 nie stanowi więc podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2004 r. (również w 2007 r.) jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.
W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z regulacji unijnych - rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rozporządzenie Rady nr 1782/2003 z 29 września 2003 - wynika bowiem, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wskazują one, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.
Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2001 r., sygn. akt II GSK 199/10).
W konsekwencji, ustalenie czy wnioskowane działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej w 2004 r. czyli w roku, w którym skarżący ubiegał się o przyznanie płatności obszarowych uzależnione jest, jak wyżej już to wskazano, od wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego.
W kontekście okoliczności stanu sprawy, zwłaszcza zaś trybu wydania decyzji ostatecznej, która zaskarżona została do Sądu I instancji, na marginesie wyżej już przywołanych argumentów, wyjaśnić również należy, że nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego nie może służyć organowi administracji publicznej do uzupełniania materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, nawet wówczas, gdyby prowadziło do dokonania odmiennej oceny okoliczności istniejących w dacie wydawania "inkryminowanej" decyzji ostatecznej. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów (znanych organowi), czy też ich powierzchowna ocena nie może być bowiem traktowana na równi z brakiem wiedzy organu w tym zakresie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub nowe dowody, to takie które istnieją w dacie wydawania decyzji ostatecznej i nie są w tej dacie znane organowi. O walorze "nowości", w rozumieniu wskazanego przepisu, decyduje więc moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc moment udostępnienia ich organowi, nie zaś moment zapoznania się z nimi przez pracownika tego organu.
Konfrontując w związku z powyższym datę, w której wydana została "inkryminowana" decyzja o przyznaniu płatności do gruntów na 2004 r. – 4 października 2004 r. – z datą wygenerowania dowodów w postaci fotografii i ortofotomap – lipiec 2008 r. – stwierdzić należy, że również z tego powodu zaskarżona decyzja ostateczna nie mogła byłaby być uznana za prawidłową, albowiem wskazane dowody nie mogły stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt k.p.a., a organ administracji publicznej nie wykazał jednocześnie w jednoznaczny sposób, że nowe okoliczności, na które się powołał wznawiając postępowanie, istniały w dacie wydawania "inkryminowanej decyzji" i nie były mu znane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.