II GSK 936/22

II GSK 936/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Gl 946/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-09
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 946/21 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 946/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żywcu z dnia [...] kwietnia 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania poniższej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji błędnie wyznaczyły ramy materialnoprawne sprawy, pomijając, że art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) może stanowić podstawę prawną decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żywcu w powiązaniu z ogłoszonym na terenie RP stanem epidemii;
2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięć organu sanitarnego, a nadto w powiązaniu z § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 512) w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 92 Konstytucji RP;
3. przepisów postępowania, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż w momencie orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej – szkoły tańca;
4. naruszenie prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i art. 46b w zw. z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażenia chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 92 Konstytucji RP art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie z dnia 21 marca 2021 r., wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia warunków wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej nie zagwarantowanych praw przedsiębiorcy;
5. naruszenie prawa procesowego to jest art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął. uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art.46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
III
W piśmie procesowym skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., II GSK 322/22 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., II GSK 95/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja nakazująca skarżącemu zaprzestanie działalności są niezgodne z prawem, co skutkowało uchyleniem tych decyzji i umorzeniem postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu jest prawidłowe, a niezasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały postawy do nakazania skarżącego zaprzestania opisanej działalności.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca zaprzestanie działalności została wydana na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust.1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust.2). Jak wynika z przytoczonego przepisu, warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach.
Wobec treści przytoczonych regulacji, w szczególności wobec jednoznacznego odesłania w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do naruszenia wymagań, o których mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, nie powinno ulegać kwestii, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 – w tym m.in. nakazującej unieruchomienia zakładu pracy – wymaga spełnienia dwóch przesłanek, a to naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to naruszenie dodatkowo spowodowało zagrożenie życia i zdrowia ludzi.
Ustawa nie dookreśla wymagań sanitarnych i zdrowotnych – o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. Zasadne jest jednak przyjęcie, że pod wskazanym wyżej pojęciem wymagań należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. Wprowadzenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego typu warunków czy obowiązków niewątpliwie stanowi ograniczenie tej działalności. Należy mieć zatem na względzie, że w świetle art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już z tych względów opowiedzieć należy się za poglądem, że wymagania higieniczne i zdrowotne - wcześniejsze stwierdzenie naruszenia których jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 - muszą być określone stosownymi przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. II GSK 322/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 27 ust. 2 sankcjonuje zatem – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ - naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem.
Za zasadne należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w istocie zmodyfikował uzasadnienie prawne wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a dokonana przez ten Sąd rekonstrukcja podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa gdyż nieuprawnione było wyprowadzenie domniemania oparcia decyzji administracyjnych na przepisie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego organy nie stosowały, a którego obowiązywanie Sąd pierwszej instancji zakwestionował w oparciu o wskazane w pisemnych motywach rozstrzygnięcia wzorce konstytucyjne (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r. II GSK 221/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie trzeba jednak pamiętać, że w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy stwierdzić, że taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wywiedziono w dotychczasowych rozważaniach zastosowanie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy i nałożenie przewidzianych nim sankcji jest możliwe tylko w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem. Taki też pogląd o braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej zaprezentował sąd pierwszej instancji.
Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Zasada wolności działalności gospodarczej, obejmuje zespół norm konstytucyjnych, które wyznaczają zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Prowadzenie działalności gospodarczej ma być wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Nie można tym samym zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że samo wprowadzenie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii uzasadniało działanie organów w rozpoznawanej sprawie, polegające na nakazaniu skarżącej zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej (następnie stan ten był regulowany na podstawie kolejnych rozporządzeń - w tym obowiązującego w dacie popełnienia zarzucanych czynów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii). Jak już bowiem wskazano wyżej, warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach, a rozporządzenie takich warunków nie określało. Nie wprowadzało skutecznie takich wymagań także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz rozporządzenie z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2020 poz. 2316 z zm.). Należy zauważyć, że co do ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tych rozporządzeniach narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się nie w ustawie, a w rozporządzeniu (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach, że udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.
Ocena uzasadnienia omawianych zarzutów wymaga jeszcze dodatkowej uwagi. Należy bowiem wskazać, że dla poparcia stanowiska, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "stanowi samodzielną podstawę prawną" organ powołał pogląd NSA, wyrażony w wyroku z 31 stycznia 2007 r. (II OSK 268/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pominął jednak, że w powołanej sprawie sąd stwierdził, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, a także zamknięcie zakładu, a zatem do zastosowania sankcji określonych tym przepisem. Nie negował jednak konieczności uprzedniego ustalenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Skład orzekający nie kwestionuje przytaczanych przez skarżący kasacyjnie organ poglądów, że "Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2028 r. II OSK 811/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – stąd organ musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi celem natychmiastowego reagowania gdy zagrożone są najwyższe dobra prawem chronione w postaci życia i zdrowia ludzkiego. Zasadne są też tezy, że art. 27 ust. 2 powołanej ustawy jest przepisem szczególnym, który wyposaża organy Inspekcji Sanitarnej w uprawnienia do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania i stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia. Nie zmienia to jednak wynikającej z przepisu zasady, że samodzielne ustalanie przez organ istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi dotyczy zagrożenia spowodowanego naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu należącym do skarżącego, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było wystarczającej podstawy prawnej, pozwalającej na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, to prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy.
Z podanych względów zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogły być uznane za zasadne.
Skuteczne nie są też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA nietrafny jest także podniesiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej zarzut podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Inspektor dopatruje się naruszenia tych przepisów poprzez niezawieszenie postępowania przed sądem pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała wątpliwość co do konstytucyjności art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Inspektor nie kwestionuje zatem konkretnych przepisów rozporządzenia z perspektywy przepisów Konstytucji, ale stara się wykazać, że ze względu na zakwestionowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, sąd ten miał z urzędu wystąpić z pytaniem o konstytucyjność przepisów ustawy i tym samym z urzędu powinien zawiesić rozpoznawanie skargi.
Takie rozumienie podstawy zawieszenia z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie odpowiada treści tego przepisu. Naruszenie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji nie zawiesiłby postępowania sądowego, a jednocześnie wystąpiłby z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zatem art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP nie został naruszony. Art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny, pozwalając każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, prawidłowo ten obowiązek wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, działając w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnych zasad wyłączności ustawy oraz wolności zgromadzeń. Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełniają wymogów konstytucyjnych. W zakresie przepisów wykonawczych sąd pierwszej instancji mógł się wypowiedzieć, a więc ocenić, na ile są one zgodne z ustawą, a pośrednio z Konstytucją. W konsekwencji zarzut odnoszący się do przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać za niezasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.